Был ли у нас «исторический шанс» на демократическую Россию (безо всякого Путина)? Он уже упущен? На вопросы по следам манифеста Навального отвечает Тимоти Фрай. Он изучает российскую политику больше 30 лет
В середине августа соратники Алексея Навального (сам оппозиционер находится в колонии) опубликовали его манифест об ответственности политиков, участвовавших в руководстве страной в 1990-е, за то, к чему пришла Россия при Владимире Путине. Идеи Навального спровоцировали дискуссию о роли того периода в современной истории страны. Тимоти Фрай — профессор политологии Колумбийского университета — исследует российскую политику именно с 1990-х: он написал несколько научных статей и книгу о строительстве демократических и рыночных институтов в России и других странах бывшего советского блока. Спецкор «Медузы» Маргарита Лютова поговорила с Фраем о том, как девяностые повлияли на режим Путина, о том, была ли у россиян возможность избежать автократии в двухтысячные, и о том, как не повторить ошибок девяностых в постпутинской России.
— Вы исследовали проблему институционального выбора в посткоммунистических режимах. Какие основные факторы влияют на этот выбор и как он вообще происходит?
— На институциональный выбор влияет множество факторов, но главный из них — это то, насколько сильны переговорные позиции различных групп, которые составляют правила игры. Возьмем, например, Узбекистан: там в начале девяностых правила писали те же люди, что были у власти в восьмидесятые. И что бы вы думали: они наделили фигуру президента очень большими полномочиями — причем все знали, что на этом посту останется действующий президент. Так что фактически [первый президент Узбекистана] Ислам Каримов смог написать такую конституцию, которая была выгодна ему самому.
В других случаях может идти куда более активный торг. Например, если мы посмотрим на Россию в 1990 или 1991 годах, там шли активные переговоры между Верховным Советом РСФСР и только что учрежденной президентской властью. В процессе обе стороны пытались определить будущие правила игры. Ведь часто эти правила определяются на абстрактном уровне, но потом продолжают формироваться по мере того, как идет политический процесс. Потому что очень трудно разработать систему институтов настолько точно, чтобы установленные ими правила можно было применить во всех возможных ситуациях.
Обычно именно для этого и нужны конституционные суды — помогать законодательным органам и президентам интерпретировать, что на самом деле означают установленные правила. Но в посткоммунистических странах конституционные суды были довольно слабыми, так что институциональный выбор зачастую определялся политической борьбой разных групп во власти.
В случае с Россией большой проблемой было то, что левые силы (во главе с компартией) и либеральные силы (во главе с президентом Ельциным) контролировали различные институты и очень по-разному видели то, как следует управлять страной и какие меры предпринимать. Они использовали институты, которые были под их контролем, для того чтобы проводить собственную политику. И им было очень трудно договориться об общей повестке.
В других посткоммунистических странах основные политические силы разделяли общее представление о том, каким курсом должна идти страна и какой должна быть экономическая политика. В таких случаях было проще строить институты, с которыми были согласны все политические акторы.
— Почему в одних странах удавалось прийти к согласию по поводу курса государства, а в России — с большим трудом? В чем были основные отличия?
— В странах Балтии или других государствах Восточной Европы коммунистические партии в основном были настолько ослаблены, что им пришлось переродиться и начать поддерживать принципы рыночной экономики и демократии. Например, мы видели это в Польше и в Венгрии. Разногласия между коммунистами и либералами в Польше были в рамках нормального политического процесса. Был традиционный левый лагерь и традиционные правые — и они спорили о том, какой должна быть государственная социально-экономическая политика. Были и случаи вроде Узбекистана или Казахстана, где у власти в основном остались те же люди. Договориться им было нетрудно: ведь властям никто не противостоял.
А вот случаи России, Болгарии и Румынии примечательны. Там коммунистические партии, оставаясь во многом неизменными, в значительной мере удерживали власть, но примерно такой же объем властных полномочий был и у демократических сил. И представления каждой из сторон о том, в каком направлении должна двигаться их страна, очень сильно различались. Таким образом, переговорные позиции ключевых политических акторов, по сути, были производной от того, как компартии лишились власти в конце 1980-х — начале 1990-х.
— А имело ли значение то, насколько широкой была поддержка коммунистов в обществе?
— В девяностых в российской компартии по-прежнему состояло огромное количество людей, она была наиболее организованной [по сравнению с другими политическими партиями] благодаря своей долгой истории и институтам, которые ей удалось сохранить. Создавать новые партии с нуля было очень трудно, ведь у людей, которые стояли у их истоков, были очень разные убеждения и разные интересы. Например, либералам в России не удавалось договориться о единой политической платформе [и договориться об общих интересах], помимо того, что они против коммунистов.
— Почему российским либералам было так трудно договориться?
— То же самое происходило и в Восточной Европе. Особенно в тех случаях, когда у либералов не было естественного лидера и имелось несколько либеральных групп, которые боролись за власть, продвигая различные идеи — у кого-то скорее социал-демократические, у кого-то более прорыночные.
Кроме того, у них не было таких институциональных ресурсов, как у коммунистических партий, которым они достались по наследству от их предшественников. У компартий были списки сторонников, партийная иерархия — все это трудно построить с нуля. Создание партий вообще занимает много времени. И нужно учитывать, какой была Россия в девяностые: инфляция в 1992 году была больше двух тысяч процентов, в 1993-м — около тысячи процентов, а в 1994-м началась война в Чечне. Так что в России корабль пытались перестроить, когда он уже был в открытом море.
Это вообще хорошая метафора для того, чтобы описать, что тогда происходило. Когда мы оглядываемся назад, важно помнить, насколько беспрецедентным в историческом масштабе был посткоммунистический транзит. Страны тогда не только строили у себя рыночную экономику и более конкурентную политическую систему, но и пытались заново выстроить государство, которому при этом было очень трудно собирать доходы в казну, заново выстроить судебную систему, создать политические партии — и все это в одно и то же время. Это был очень хаотичный период во всех посткоммунистических странах.
— Какой институциональный выбор особенно важен? Многим кажется, что самое важное — то, какой будет конституция, или то, как будет устроена судебная система. Можно ли выделить что-то одно?
— Это очень трудный вопрос, и у нас [исследователей] нет на него хорошего ответа. Очень важно, чтобы все акторы принимали правила, а не бесконечно боролись друг с другом по поводу их толкования. В некотором роде даже не так важно, парламентская у вас республика или президентская — страна может быть стабильной, только когда все согласны играть по правилам. Это могут быть правила парламентской системы или президентской, это могут быть правила федеральной системы, и [все согласны, что] эти полномочия получает федеральный центр, а вот эти — регионы. Но очень часто все заканчивается тем, что вместо того, чтобы вести нормальную политическую борьбу в рамках определенной политической системы, политические акторы начинают спорить, каковы правила игры на самом деле и как их следует интерпретировать.
— И при этом, возвращаясь к вашему предыдущему ответу про Россию девяностых, играть по правилам еще сложнее, если они устанавливаются на ходу.
— Именно так. Правила постоянно переписывались. В основе противостояния, которое привело к конфликту президента с парламентом в 1993 году, были вопросы о правомочности президентских указов (то есть может ли президент своими указами проводить меры экономической политики), а также об изменениях конституции, которую несколько раз правил Верховный Совет. А когда правила постоянно переписываются, проблемы возникают и у бизнеса, который в это время пытается привлечь инвестиции, запустить производство нового товара, вообще спланировать свое будущее.
— А при каких условиях политические акторы будут с большей вероятностью действовать по правилам, когда они наконец устанавливаются? Кажется, в России с этим до сих пор проблемы. Можно ли считать это политическим наследием девяностых?
— Я думаю, что в начале двухтысячных было много вариантов, как Россия могла бы развиваться в дальнейшем. Девяностые не предопределили то, что происходило дальше. Конечно, можно критиковать экономические и политические реформы девяностых, коррупцию, залоговые аукционы, которые многие еще в девяностые считали ошибкой. Но когда Путин только пришел к власти, было много путей, которыми могла бы пойти Россия.
Огромным провалом девяностых было то, что не удалось построить институты, которые могли бы помешать Путину консолидировать власть в своих руках: законодательную власть, политические партии, бизнес-ассоциации, сильные региональные власти. В политологии принято считать, что политики всегда хотят забрать все больше и больше власти. Группы, которые угрожают сместить таких политиков в том случае, если они решат сосредоточить в своих руках все властные полномочия, способны помешать им. В России были влиятельные губернаторы, влиятельные бизнесмены, но все они действовали скорее на индивидуальном уровне, а не организованно.
— Как по-вашему, почему они не объединялись? И вообще что было главной причиной того, что в девяностые сдерживающие власть институты так и не были созданы?
— Во-первых, это трудно: чтобы построить такие институты, сформировать правила игры, которым все согласятся следовать, нужно время. Я думаю, что сильнейшая поляризация, которую мы наблюдали в России, мешала левым и правым договориться о своде правил, который бы всех устраивал.
Еще один фактор — цена на нефть. К 1996–1997 году самый трудный отрезок экономических реформ в России был позади, начался экономический рост, но азиатский финансовый кризис 1997 года обрушил цены на нефть. Властям было очень сложно наполнять бюджет, платить зарплаты чиновникам, милиции и военным, пенсии. Все это создавало впечатление, что государство не справляется со своими задачами. Как следствие, было труднее призвать всех следовать правилам — ведь казалось, что они не работают.
Попробуем провести мысленный эксперимент: что, если бы в середине девяностых цена на нефть подскочила бы до 100 долларов за баррель, как в начале нулевых, а не упала бы до 12 долларов? Тогда политическим партиям, вероятно, было бы проще покупать поддержку избирателей и договариваться между собой. А в тяжелых экономических условиях договариваться о правилах было намного труднее.
— Вероятно, на восприятие правил игры, по меньшей мере права собственности, повлияло и то, как прошла приватизация. У приватизации девяностых были долгосрочные политические последствия?
— Тогда была идея, что переход государственных активов в частные руки способствует формированию групп [собственников], у которых будет запрос на создание общих правил игры. Но вместо этого приватизация в России во многом санкционировала или формализовала то, что и так происходило без участия государства: директора предприятий брали их себе под контроль, а государство было слишком слабым, чтобы забрать у них эти активы. Так что государство просто признало собственность директоров. А они впоследствии были намного сильнее заинтересованы извлекать ренту в свою пользу, чем формировать широкую коалицию, которая бы боролась за общие правила.
Важно учитывать, что приватизацию ненавидят везде. Если взять посткоммунистические страны, приватизация повсюду крайне непопулярна — даже там, где экономические реформы в целом были успешными. Я думаю, что в России большой ошибкой были залоговые аукционы, которые прошли перед выборами 1996 года. Тогда государство уступило контроль над очень ценными активами, и эта ошибка потом преследовала российскую экономическую политику. Впоследствии Владимир Путин восстановил контроль над этими активами и сделал это настолько же отвратительным образом, каким они изначально были приватизированы.
— Вы упомянули, что директора предприятий, получившие их в собственность, предпочитали преследовать собственную выгоду, а не действовать сообща — это опять же потому, что формировать правила игры дольше и труднее?
— Они могли формировать правила — лоббировать свои интересы, прежде всего в парламенте. Вместо того, чтобы внедрять инновации и конкурировать с другими российскими или иностранными игроками, проще было пролоббировать в парламенте или местном правительстве налоговые льготы и барьеры от конкурентов, что опять же тормозило экономический рост и порождало огромную коррупцию.
— Есть точка зрения, согласно которой дефолт 1998 года, годовщина которого была на днях, по крайней мере отчасти был следствием того, что олигархи давили на правительство и не давали ему начать активнее собирать налоги или сокращать расходы. Что вы об этом думаете?
— Думаю, это так. Тогда банковский сектор был крупнейшим бенефициаром гособлигаций — они скупали значительную их часть, а доходность по этим бумагам постоянно росла. Так банковский сектор, по сути, превратился в лобби, ориентированное на извлечение ренты, которое получало выгоду благодаря острой потребности государства в деньгах. В некотором смысле чем хуже тогда шли дела у государства, тем лучше было банкам и другим держателям гособлигаций. Но только пока государство могло по ним платить.
В 1996 году, после выборов, стало казаться, что ситуация в экономике выправляется, приватизация завершилась, инфляция замедлялась, прекратился острый экономический спад — но вскоре упала цена на нефть. Правительству стало крайне сложно собирать доходы, чтобы обслуживать свои долги. Так что все, кто покупал эти облигации с их высокими процентами — олигархи, банки, иностранные инвесторы, — способствовали тому, что правительство не меняло свою экономическую политику.
В каком-то смысле финансовый крах 1998-го разбил эту рентоориентированную коалицию олигархов и банков, разгонявшую инфляцию. Так что, когда Путин пришел к власти, в его распоряжении уже были основные институты рыночной экономики — например, свободное ценообразование и частная собственность плюс девальвировавшаяся национальная валюта, которая делала экспорт очень выгодным. А вскоре еще и быстро подорожала нефть. Как выразился мой коллега Эндрю Качинс, в российской истории были Иван Грозный, Петр Великий и Владимир Везучий — в том смысле, что в момент прихода Путина к власти уже сложились условия для экономического бума, который был связан не с его собственными усилиями, а с последствиями кризиса 1998-го и тем, что он унаследовал от своих предшественников во власти.
— То есть, с одной стороны, Путин, придя к власти, имел выгодные экономические условия, и в то же время, как вы говорили ранее, он унаследовал очень слабые политические институты — все это вместе, кажется, создает отличные условия, чтобы сделаться автократом, так?
— Верно. Вы знаете, когда Путин возглавил страну, все больше опасались не за авторитаризм, а за то, что государство в России было очень слабым. Эту точку зрения разделяли и либералы, включая Гайдара, и люди, которые поддерживали Путина. И в первые три года на своем посту Путин провел много экономических реформ, необходимость которых признавали элиты. Но когда установились высокие цены на нефть, у Путина появилась возможность разобраться с губернаторами и бизнесменами — он просто смог покупать их одного за другим, поодиночке.
Консолидации власти способны помешать партии или законодательный орган или в некоторых случаях даже военные. Когда лидеру приходится вести переговоры с иными группами, которые обладают властью сместить его или пригрозить это сделать, тоже может сформироваться автократия. Но в таком политическом режиме правителя будут сдерживать партия или военные. Это не будет персоналистской автократией, которой стала Россия во главе с Путиным, где он [единолично] принимает ключевые решения по кадрам и государственной политике и где нет ни одного реального института, который мог бы помешать ему делать то, что он захочет.
— То, что эти сдерживающие лидера институты или политические силы не сформировались в девяностые, было следствием объективных обстоятельств или, как говорят исследователи, структурных факторов? Или это из серии вопросов о роли личности в истории — не нашлось никого, кто смог бы это сделать?
— Да, вершат ли выдающиеся личности историю или история делает их выдающимися? У нас [исследователей] нет хорошего ответа, и очевидно, что важно и то и другое. Так, структурные особенности России предполагают противоречивые выводы. Россия обладает природными ресурсами, а это, как многие считают, не слишком располагает к тому, чтобы сложилась более конкурентная и открытая политическая система. У нее есть наследие коммунизма и авторитарного правления, что тоже затрудняет переход к демократии, как показывают исследования.
В то же время Россия — это страна с очень образованным населением, очень урбанизированная, относительно гомогенная этнически (русские составляют свыше 80% населения). Так что некоторые из этих структурных факторов предполагают, что условия для того, чтобы построить более открытую и конкурентную политическую систему, были не такими уж плохими и наследие советской системы и девяностых не так уж безнадежно.
— А что вы думаете о такой интерпретации: проблема со строительством институтов в девяностые была также связана с тем, что элиты, сформировавшиеся при советской власти, были циничными, привыкли к двоемыслию, словом, не обладали необходимыми ценностями?
— Знаете, польские политики тоже были циничными и выросли внутри системы, в которую они верили еще меньше, чем их российские коллеги. Да и есть разные степени цинизма. А [Борис] Немцов был скорее идеалистом, чем циничным политиком, то есть были и исключения.
Что, если бы Ельцин выбрал не Путина, а [Сергея] Степашина или Немцова? Интересно, какой бы могла стать Россия, учитывая, что у них обоих была иная база сторонников и свой особый личный опыт. К тому же Ельцин принял это решение на очень поздней стадии своего президентства. Так что Россия, которую мы видим сегодня, — это смесь из глубинных факторов (уровень благосостояния и образования, природа экономики) и решений, которые принимали отдельные политики. Особенно если это были решения с далеко идущими последствиями — такое, как выбор Ельциным Путина, которого он практически не знал.
— Вы упомянули, что, на ваш взгляд, девяностые не предопределили дальнейшее развитие России и еще в начале двухтысячных были возможны различные сценарии. То есть именно первые годы нулевых были последней поворотной точкой?
— Как только автократ консолидирует власть в своих руках, очень сложно заставить его ее уступить. Тем более что обычно автократы могут использовать те властные полномочия, что у них есть сегодня, чтобы расширить их завтра. Так что настоящая борьба против консолидации власти автократом должна происходить до того, как он им стал. Нужно было создавать институты до, скажем, 2004–2007 годов, так, чтобы любому российскому лидеру, который хочет проводить свою политику, пришлось бы сталкиваться с разными группами интересов и вести с ними торг.
Если мы посмотрим на Россию девяностых, то на бумаге Ельцин был могущественным президентом. Но и ему все равно приходилось договариваться с парламентом, чтобы принять бюджет, потратить средства на ту или иную государственную программу: каждый год за бюджет были большие баталии. Придя к власти, Путин разобрался с губернаторами и бизнесменами, а потом сформировал большинство в парламенте, которого у Ельцина никогда не было. Так, чтобы к тому моменту, когда он собрался консолидировать власть, ему уже никто не мог помешать.
— Вы, наверное, знаете, что в России есть два главных нарратива о девяностых: путинский (про «лихие девяностые») и условно либеральный (про время свободы и большой надежды). Сейчас, судя по всему, люди начинают искать новый нарратив, и манифест Алексея Навального — вероятно, часть этого процесса. Что вы думаете о российском восприятии девяностых?
— Это был такой важный поворотный момент в российской истории, что дискуссии на тему этого периода всегда были очень политизированными. Так, Кремль пытается замазать девяностые одним цветом — как время хаоса, обнищания и закабаления России Западом. Очевидно, что все было намного сложнее.
Мне кажется, что уже есть и третий нарратив: среди оппозиции Путину есть люди, которые очень критично относятся к демократам девяностых и обвиняют их в том, что они создали условия, которые позволили Путину прийти к власти. Полагаю, что и молодые антипутински настроенные россияне, оглядываясь назад, воспринимают реформаторов девяностых намного более критично.
Но, думаю, мы должны отойти на шаг назад и разобраться, что на самом деле тогда происходило, отдавать себе отчет в том, какие большие трудности возникали в то время. Даже политикам с благими намерениями было бы трудно провести транзит, не допустив роста коррупции и массы ошибок. Мы должны понимать, насколько сложной задачей было уйти от политической системы, где не было ни частной собственности, ни автономных институтов, ни гражданского общества, увидеть, как эта система в одночасье рухнула, и потом пытаться написать новые политические и экономические правила игры.
Нужно просто отдавать себе отчет в том, какие трудные вопросы вставали в девяностых, и не использовать этот период, чтобы набрать политические очки — как с точки зрения правящего режима, так и с более либеральной.
— Думаю, одна из причин, по которым Навальный и другие современные оппозиционные политики обращаются к девяностым, в том, что они не хотели бы, чтобы в будущем Россия повторила ошибки, которые были допущены тогда. Чего, на ваш взгляд, следовало бы избегать в первую очередь? И вообще, можно ли представить, с какими вызовами, похожими на девяностые, Россия может столкнуться в будущем?
— Много зависит от того, как именно распадется нынешний режим. В девяностые в России коммунисты и сторонники прошлого режима по-прежнему составляли значительную часть населения. В то время как в Польше был такой «медовый месяц», когда большинство населения было едино в том, какое направление развития они видели для своей страны. Так что если удастся полностью порвать с путинской эпохой, то шансов добиться политической стабильности в более открытой и конкурентной политической и экономической системе будет больше, чем если транзит будет затруднен борьбой между сторонниками тех идей, которые близки Путину, и их противниками.
Случится ли такая борьба — во многом зависит от того, какие условия сложатся после того, как Путин так или иначе отдаст власть. Я думаю, что в постпутинской эре они будут сильно отличаться от того, что было в девяностые, в том числе потому, что будут в наличии по крайней мере рудиментарные институты рыночной экономики. Люди уже будут знать, что такое конкурентная политика — как минимум по тому, что они повидали в девяностые. Кстати, я бы отметил, что явка на президентских выборах в России в 1996 и 2000 годах была выше, чем в США в те же годы. Так что идея о том, что россияне по какой-то причине несовместимы с демократией, на самом деле неубедительна.
Кроме того, для постпутинской России важно, какой будет основа ее экономики: если Россия продолжит так же сильно зависеть от природных ресурсов, это может затруднить преобразования. В России высокий уровень неравенства, но он высокий и в Латинской Америке, где есть демократические страны (или по крайней мере неустойчивые демократии). Так что и это вряд ли будет определяющим условием [само по себе].
Очень важный вопрос — каким будет место России в мире. Во многом оно будет зависеть от того, как закончится война России с Украиной. Если российское вторжение в Украину сможет положить конец или существенно ослабить российское представление о своей стране как о великой империи, это будет очень на руку России.
— Из исследований автократий складывается впечатление, что вероятность перехода к демократии после падения такого политического режима невелика. Вероятно, это может навести на мысль о том, что, может быть, лучше было бы заменить режим Владимира Путина более совершенной автократией — менее коррумпированной, менее репрессивной, менее опасной для окружающего мира, а не пытаться построить слабую демократию, с которой все в итоге может плохо кончиться? Оговорюсь, что я умышленно сейчас выступаю в роли «адвоката дьявола».
— Вопрос: лучше для кого?
— Для людей в России.
— Многие слабые демократии очень хорошо управляются — и часто лучше, чем слабые автократии. Так что я бы скептически относился к идее о том, что построение слабой автократии вместо слабой демократии — хорошая цель. Если вы цените права избирателей, равенство перед законом, различные либеральные права, которые предполагает либеральная демократия, то со всем этим, практически по определению, будет лучше в слабой демократии, чем в слабой автократии.
Если можно было бы выбирать, то, конечно, лучше всего, чтобы Россия стала сильной и устойчивой демократией. Но если этого не получится, для обычных россиян будет больше плюсов в слабой демократии, чем в слабой автократии.
— Навальный в своем манифесте еще упоминает идею просвещенного авторитаризма, о которой периодически и прежде заговаривали в России, — в том духе, что нужно просто заменить Владимира Путина на «хорошего» автократа. Что вы сказали бы на это?
— Я очень скептически отношусь к идее просвещенных автократов. Любимый диктатор всех диктаторов — Ли Куан Ю, но Сингапур — уникальное государство, и на каждого Ли Куан Ю найдется пять Мобуту.
В природе политиков расширять собственную власть. Думаю, это справедливое предположение и в отношении политиков с благими намерениями. Чтобы они не могли захватывать больше власти, нужны институты, которые будут усложнять жизнь потенциальному автократу. Думаю, это важнейшая задача для России после Путина.
— Сейчас в России политическая деятельность практически невозможна, политики и активисты либо в тюрьме, либо за границей. Могут ли в таких обстоятельствах, на ваш взгляд, россияне сделать что-то для будущего строительства этих институтов?
— Я академический исследователь, а не политический активист, так что я не в том положении, чтобы давать стратегические советы российской оппозиции.
— Я имела в виду вашу точку зрения как исследователя.
— Важно сохранять связи России с внешним миром и не давать ей сделаться еще более изолированной. Думать о том, как могла бы выглядеть Россия после Путина, какие внутренние и внешние ресурсы она могла бы задействовать, чтобы построить более открытую и конкурентную политическую систему, — тоже неплохая задача на ближайшее время.
[Среди других подобных задач] — заниматься человеческим капиталом в России, который по-прежнему довольно хорош и мог бы стать ресурсом для будущих попыток построить лучшую Россию. Размышлять в категориях таких долгосрочных структурных факторов, на которые россияне могли бы как-то повлиять уже сегодня, — это важная повестка для тех россиян, кто хотел бы построить более демократическую Россию в будущем. Важными вопросами для исследований могли бы быть и диверсификация экономики, и перестройка общества после войны.
Но критически важно закончить войну. Обычно войны оставляют глубокие разломы в обществах, если, конечно, это не маленькие победоносные войны, когда люди сплачиваются вокруг власти. Долгие войны намного сильнее разделяют общество. Так что вопрос о том, как преодолеть такие последствия вторжения в Украину, скорее всего, будет стоять еще очень долго. Например, война США во Вьетнаме разделяла американское общество на протяжении двух поколений — такой сценарий нельзя исключить и для России.
Беседовала Маргарита Лютова