Минобороны предложило уточнить российскую границу в Балтийском море — а потом отозвало инициативу, успев вызвать гнев властей Литвы. Что это было? И правда ли, что Россия хочет перекроить морскую границу в свою пользу?
22 мая Минобороны РФ обнародовало проект постановления правительства, которое должно было установить обновленный перечень точек, от которых отмеряется ширина территориальных вод у материкового побережья и островов России в Балтийском море. В описании проекта говорилось, что действующий сейчас перечень географических координат точек, в частности, требует изменений, поскольку прямые исходные линии РФ в Финском заливе не имеют продолжения и не замыкаются на территории РФ, «что в свою очередь не позволяет определить внешнюю границу внутренних морских вод Российской Федерации». Новую систему прямых исходных линий ведомство предложило установить в восточной части Финского залива, а также в районе городов Балтийск и Зеленоградск, что позволит «использовать соответствующую акваторию как внутренние морские воды Российской Федерации».
МИД Литвы назвал предложение «преднамеренной, целенаправленной провокацией с целью запугать соседние страны и их общества». Финское внешнеполитическое ведомство в свою очередь заявило, что не видит в действиях РФ провокации. Российские государственные информагентства со ссылкой на «военно-дипломатический источник» заверили, что Россия не собирается пересматривать линию государственной границы на Балтике. Также политическую подоплеку в документе призвали не искать в Кремле. В итоге в тот же день после поднявшейся шумихи проект постановления правительства был удален. О том, что именно хотела сделать Россия своей инициативой, почему предложение не обязательно означает эскалацию напряжения на Балтике и какие термины из морского права важно знать, чтобы понять действия Москвы и реакцию соседей РФ, по просьбе «Медузы» рассказывает Пьер Тевенен, специалист по международному морскому праву и постдокторант Школы права Тартуского университета.
Минобороны предлагало обновить перечень точек, от которых отмеряется ширина территориальных вод у материкового побережья и островов РФ в Балтийском море. Что это значит?
Проект постановления правительства РФ, которое обнародовало, а затем удалило Минобороны, по сути означает, что Россия хочет выяснить, где находятся ее исходные линии в Балтийском море. Исходные линии — линии, от которых отмеряется ширина территориального моря. Например, это может быть линия наибольшего отлива вдоль берега или прямая, соединяющая удаленные точки островов, рифов и скал. Все, что находится между материком и исходной линией, относится ко внутренним водам страны.
Таким образом, «уточнив» информацию, Россия смогла бы с точностью определить внешние границы своего территориального моря и исключительной экономической зоны в Балтийском море.
СССР в последний раз обновил свои исходные линии в этом регионе в 1985 году. С распадом Союза эти линии устарели. И с тех пор в Финском заливе координаты внешней границы территориального моря и исключительной экономической зоны РФ остаются спорным вопросом. Иначе говоря, неизвестно точно, где находятся морские зоны России на Балтике.
Правильно ли называть предложение Минобороны попыткой изменения морской границы?
Нет. Исходные линии не являются границами, разделяющими морские пространства между двумя странами, например между Финляндией и Россией. Для такого разделения необходимо заключить межгосударственный договор.
Договор с Финляндией у России существует с 1965 года. Он определяет границы между территориальными морями Финляндии и России до острова Гогланда. А, например, с Эстонией договор о границе территориального моря в Нарвском заливе был подписан только в 2014 году. Но с тех пор Россия не ратифицировала документ.
Что фактически может последовать за таким предложением российских властей?
Ситуация в Финском заливе станет яснее с правовой точки зрения. Будет точно известно, где находятся и внутренние воды, и территориальное море, и исключительная экономическая зона России в Балтийском море. Это имеет определенное значение, поскольку в этих разных зонах действуют разные правовые режимы для судоходства и других действий.
Мы пока не знаем координаты обновленных российских исходных линий, но как минимум частично само решение их уточнить, как ни странно, может быть хорошей новостью для Балтийского моря и Финского залива с юридической точки зрения — это позволит сделать отношения России с некоторыми соседями (например, Финляндией) существенно более прозрачными и, следовательно, избежать новых проблем и недопонимания.
В то же время ситуация на границе с Литвой и Польшей немного сложнее. Нужно ждать конкретные уточненные Россией координаты, чтобы прийти к точным выводам.
Если речь зайдет о возможном закрытии Куршского и Калининградского заливов с помощью прямых исходных линий, то это будет неправомерное действие по Конвенции ООН по морскому праву (КПМП). Но пока нет подтверждения того, что Россия точно собирается это делать.
Согласно статье 10(1) и 10(4) КПМП, закрыть Куршский и Калининградский заливы было бы возможно, только если бы они принадлежали одному государству. Но заливы разделены двумя государствами: с одной стороны — Россией и Литвой, с другой — Россией и Польшей.
А еще, согласно статье 7(1) КПМП, проведение прямых линий возможно в «местах, где береговая линия глубоко изрезана и извилиста или где имеется вдоль берега и в непосредственной близости к нему цепь островов». Куршский и Калининградский заливы явно не выполняют эти условия.
Закрытие заливов позволило бы России использовать их как внутренние воды (то есть воды, которые находятся между исходными линиями и территорией РФ). Во внутренних водах судам других государств нельзя плавать без разрешения прибрежного государства. По сути дела, польские суда, которые хотели бы входить или выходить из Калининградского залива, в этом случае не имели бы права это делать без разрешения России. А литовские суда не смогли бы плавать в российской части Куршского залива.
Правда, это ограничение, согласно статье 8(2) КПМП, не распространялось бы на иностранные суда, которые хотели бы осуществить мирный проход по внутренним водам РФ. В этом пункте конвенции говорится, что в водах, которые не являлись внутренними до их закрытия с помощью прямых линий (то есть являлись частью территориального моря), иностранные суда имеют право мирного прохода. Такой проход дает иностранным судам право в том числе непрерывно и быстро пересекать территориальное море другого государства, не заходя в порт.
Предпринимали ли ранее страны подобные решения относительно своих территориальных вод в Балтийском море? А в других акваториях?
В Балтийском море подобных случаев в последнее время не было. Если речь идет об уточнении или исправлении уже существующих исходных линий, то Россия это сделала в Северном Ледовитом океане в 2021 году.
Китай недавно, уже в 2024 году, также уточнял свои исходные линии. А вот в Тихом океане ряд островных государств, чтобы с правовой точки зрения противостоять повышению уровня моря, решили, что их исходные линии неизменяемые. Их не обновят, даже если они перестанут отражать географическую реальность.
Повторимся: в принципе, уточнить, где находятся исходные линии, особенно если морские карты с их определением устарели, — не проблематичное явление. Государства имеют право знать, где заканчивается их территория и где начинается их территориальное море. Иногда это даже полезно — если раньше существовали сомнения, как в Финском заливе сегодня. Обычно такие уточнения не приводят к негативным последствиям.
А что тогда может привести к проблемам и конфликтам между государствами?
Попытка установить прямые исходные линии там, где их раньше не было и где раньше исходные линии считались нормальными. Согласно статье 5 КПМП, нормальная исходная линия — это «линия наибольшего отлива вдоль берега» (то есть, очень грубо говоря, это последнее место на пляже, где ваши ноги еще сухие и не входили в воду).
Проблема состоит в том, что нормальные исходные линии строго следуют географическому профилю берега. И если использовать только такие линии, объем внутренних вод окажется существенно ограничен. Их почти не будет.
Прямые исходные линии, наоборот, используются, когда береговая линия такая извилистая, что нельзя применять нормальные. Они допускают отклонения от общего направления берега. И эти отклонения становятся внутренними водами. У внутренних вод, с точки зрения иностранных государств, есть недостаток: в них прибрежное государство решает все. У других государств здесь нет даже права мирного прохода, как в территориальном море.
В случае переговоров о морских границах между двумя государствами сторона с прямыми исходными линиями имеет преимущество, поскольку ее права на морские пространства продвигаются дальше в море по сравнению с соседом, имеющим нормальные линии. Преимущество государства с прямыми линиями равно объему внутренних вод, которых у контрагента нет.
Именно по этим причинам часто, когда государство решает использовать прямые исходные линии, его соседи выражают недовольство, особенно когда условия статьи 7(1) КПМП не строго соблюдены (как в случае российских притязаний на закрытие заливов).
По мнению Международного суда ООН, применение прямых исходных линий должно оставаться исключением.
Справедлива ли оценка властей Литвы, согласно которой Россия своими действиями пытается запугать другие страны?
Почему это вызывает переживания со стороны Литвы, понятно. Особенно если они не знают точно, по каким координатам будут установлены прямые исходные линии в Калининградской области, где раньше, во времена СССР, их не было.
В Финском заливе оценка решения России как угрозы скорее ошибочна. Цель Москвы, вероятнее, состоит в том, чтобы выяснить, где начинаются морские зоны страны. Что, повторимся, может быть полезно и для всех соседних государств, поскольку позволит точнее понять, в каких зонах какими правами они обладают.
Если же верны предположения о намерении России закрыть прямыми исходными линиями Калининградский и Куршский заливы, то правильнее было бы оценить эти действия как попытку российских властей усилить контроль над судоходством в этих районах.
Установление прямых исходных линий дало бы Москве правовое обоснование запретить некоторым судам проход через Калининградский залив, и одновременно возможность заявить, что страна соблюдает международное право. Даже если это было бы неправдой.
Резюмируя, мы можем сказать, что цель возможного маневра в Калининградском и Куршском заливах скорее не в прямом запугивании соседей, но в попытке создать им конкретные новые неудобства.
Власти Финляндии считают, что Россия действует в соответствии с международными нормами. То есть конфликтов из-за изменения морских границ ждать не стоит?
Во-первых, следует еще раз подчеркнуть, что исходные линии не являются морскими границами между двумя государствами. Это лишь линии, от которых отмеряются другие морские зоны. И проект постановления правительства, вызвавший споры, не затрагивает и не влияет на морские границы России с соседними государствами.
Что касается изменения морских границ, то единственный путь для этого — дипломатические переговоры. Такая ситуация нормальна и часто происходит. Подать иск в суд в случае оспаривания российских морских границ, правда, не получится. Дело в том, что Россия, как и ряд других стран, решила исключить споры, касающиеся делимитации морских границ, из области юрисдикции международного суда ООН, Международного трибунала по морскому праву и арбитражных трибуналов, которые используются, чтобы решить споры о применении или толковании КПМП.
Минобороны после поднявшейся шумихи удалило проект постановления правительства РФ. Означает ли это признание российскими властями ошибки?
Воспринять удаление проекта как признание российскими властями ошибки было бы неправильно.
Вероятнее, они хотят доработать проект постановления правительства и с точностью определить перечень координат прямых исходных линий в Балтике, чтобы избежать критики, связанной с тем, что мы не знаем, где Москва желает провести исходные линии.
Вполне возможно, что проект будет изменен. Может быть, Россия откажется от плана проводить прямые исходные линии в Калининградской области (если такой план вообще есть). Обоснования для такого решения более чем сомнительны — если судить по статье 7(1) КПМП.
Но сам по себе проект в той или иной форме наверняка вернется, так как в Финском заливе проблема частичного отсутствия прямых исходных линий со стороны России действительно существует и ее решение было бы выгодно для всех балтийских стран.
Чего стоит ожидать от стран — участниц этой дискуссии в ближайшее время?
Скорее всего, дискуссия о правовом режиме Балтийского моря продолжит быть острой. В ближайшее время можно ожидать от стран новых деклараций, которые в целом повторят те позиции, что уже были заявлены. Это более вероятный сценарий.
Менее вероятна эскалация — об этом свидетельствует и сам факт того, что Россия хотя бы временно откатила свое решение после поднявшейся шумихи.
Пьер Тевенен