Великобритания и Италия придумали, как бороться с нелегальными мигрантами. Британцы хотят отправлять их в Руанду, а итальянцы — в Албанию Идея не нова — и поможет разве что правым партиям привлечь избирателей (и то не факт)
Парламент Великобритании 23 апреля одобрил закон, по которому нелегальных мигрантов можно будет депортировать в Руанду — хотя ранее британские суды признали нелегитимными положенные в его основу принципы. Двумя месяцами ранее Италия ратифицировала соглашение с Албанией о строительстве двух центров для приема мигрантов, которое вызвало критику со стороны оппозиции и СМИ. Такими мерами европейские страны пытаются приостановить всё увеличивающийся миграционный приток: в 2023 году в Европу нелегальными путями прибыли 250 тысяч человек. Усиление пограничного контроля плохо работает в тех странах, куда нелегалы попадают по морю, поэтому правительства экспериментируют с нестандартными методами, например, разрабатывают механизмы, позволяющие высылать мигрантов подальше. «Медуза» рассказывает, как правящие партии Италии и Великобритании отчаянно пытаются заработать на теме мигрантов политические очки — и избежать поражения на ближайших выборах.
Отправка мигрантов в третьи страны — далеко не новая идея. Так уже делали Австралия, Турция и Израиль
Еще в 2001 году Австралия решила перевозить доплывавших до нее по морю мигрантов в Науру и Папуа — Новую Гвинею, где их размещали в «региональных центрах обработки». Программа получила название «Тихоокеанское решение».
Ситуация с соблюдением прав человека в этих центрах была очень далека от идеальной, за что Австралия подвергалась жесткой критике как со стороны правозащитных организаций, так и со стороны ООН. В 2008 году программу поставили на паузу, но число мигрантов стало резко расти, из-за чего четыре года спустя к ней снова вернулись. Однако положить конец наплыву мигрантов австралийским властям удалось только тогда, когда лодки начали перехватывать прямо в море — и возвращать их в территориальные воды той страны, откуда они выплывали. А тех, кому все-таки удавалось добраться до Австралии, стали отправлять обратно самолетами.
Другой пример — Турция, с которой ЕС пошел на сделку после миграционного кризиса 2015 года. Согласно соглашению между Брюсселем и Анкарой, мигранты, проникавшие с турецкой территории на греческие острова в Эгейском море, отправлялись обратно — это должно было отбить у них охоту пускаться в плавание до берегов ЕС. В обмен на каждого беженца, попытавшегося добраться до Греции по морю и возвращенного обратно, страны ЕС должны были принимать по одному сирийцу, остававшемуся в турецких лагерях для беженцев. Разумеется, была у сделки и финансовая сторона: Брюссель обязался выплатить Анкаре шесть миллиардов евро.
Как и в случае с Австралией, правозащитные организации раскритиковали соглашение, но количество нелегалов, попадавших в Грецию, упало с 861 тысячи в 2015 году до 36 тысяч за первый год действия соглашения. Впрочем, причиной стало не столько принудительное возвращение мигрантов в Турцию — греческие суды зачастую признавали ее небезопасной страной и не разрешали депортацию, — сколько то, что из-за ужесточения контроля морской путь в ЕС стал для мигрантов слишком сложным.
Британский путь можно назвать проторенным не только из-за перечисленных примеров — другие государства отправляют мигрантов в Руанду уже больше десяти лет. Логика у них такая: если кандидат в нелегальные мигранты будет знать, что с большой долей вероятности конечным пунктом в его опасном путешествии станет Центральная Африка, желания отправляться в путь у него не возникнет.
Первопроходцем стал Израиль. В 2013 году Тель-Авив подписал соглашение, по которому в Руанду на добровольной основе могли отправляться эритрейцы и суданцы на то время, пока в Израиле рассматривались их заявки на предоставление статуса беженца. За первые четыре года действия договора было перевезено около четырех тысяч человек, которые по прибытии оказывались совсем не в тех условиях, что им обещали израильские власти: на месте их лишали документов, грабили и угрожали арестом и расправой, фактически вынуждая бежать из страны.
Более гуманным оказался Механизм чрезвычайного транзита, который начал действовать в сентябре 2019 года и предусматривал отправку в Руанду беженцев из лагерей в Ливии, где они находились в ужасающем положении. Механизм финансировал ЕС, а непосредственно перемещением людей занималось Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев, которому удалось обеспечить мигрантам более или менее сносные условия на новом месте. К декабрю 2023 года из Ливии в Руанду было перевезено более 2 000 человек, почти две трети из них затем смогли переехать в США, Канаду и ряд европейских стран.
Перспектива отправлять в Руанду беженцев, просящих убежище, заинтересовала и Данию. В апреле 2021 года Копенгаген и Кигали подписали меморандум о сотрудничестве по вопросам миграции, в котором упоминался поиск «долгосрочных решений (переселение) для беженцев», а два месяца спустя датский парламент принял закон, разрешавший отправлять просителей убежища за пределы ЕС на время рассмотрения заявок. В сентябре 2022 года Дания договорилась о создании центра по приему беженцев в Руанде, однако через несколько месяцев дальнейшие двусторонние переговоры были заморожены — из-за того, что Копенгаген решил дождаться «общеевропейской поддержки».
Тори отчаянно пытаются избежать провала на выборах — и игнорируют как британские нормы, так и доводы ЕСПЧ. Но не факт, что депортация мигрантов поможет партии
В Великобритании идея об отправке мигрантов в Африку рассматривалась еще в 2003–2004 годах, когда правительство Тони Блэра обсуждало с Танзанией идею о перемещении туда сомалийских беженцев, просивших убежища в Соединенном Королевстве, но дальше переговоров дело не пошло.
Почти двадцать лет спустя, 13 апреля 2022 года, кабинет Бориса Джонсона подписал с руандийскими властями меморандум о взаимопонимании, который предусматривал отправку неограниченного числа нелегальных мигрантов в африканскую страну, где они должны были находиться, пока в Лондоне рассматривались их заявки на предоставление статуса беженцев. В случае отказа мигранты лишались возможности вернуться в Великобританию, но могли попросить руандийские власти разрешения остаться или попытаться добиться статуса беженца в другой «безопасной стране». За свои услуги Руанда должна была получить 180 миллионов долларов.
Основной задачей, которую преследовало британское правительство, было заставить нелегальных мигрантов отказаться от самой мысли переправляться через Ла-Манш на надувных лодках. В последние годы эта проблема постоянно обострялась: по данным британского МВД, в 2018–2019 годах подобным путем в страну прибыли 2 142 мигранта, в 2020 году их число увеличилось до 8 462, в 2021-м — до 28 526, а в 2022-м уже составило 45 755 человек, бежавших в основном из Ирана, Ирака, Афганистана, Албании и Сирии.
Первый рейс из Лондона в Кигали с мигрантами на борту должен был вылететь в июне 2022 года, однако буквально в последний момент вмешалась судебная система — причем не британская, а континентальная. Европейский суд по правам человека (ЕСПЧ) постановил, что высылка в Руанду 54-летнего иракца, запросившего убежище в Великобритании, лишает его «доступа к честным и эффективным процедурам по определению статуса беженца», а представление британских властей о Руанде как о «безопасной третьей стране» является «иррациональным». В результате с рейса сняли всех семерых пассажиров, которые должны были отправиться в Африку.
Проект по перемещению мигрантов в Руанду оказался в Высоком суде Англии и Уэльса, который счел его законным. Однако в июне 2023 года Апелляционный суд Великобритании отменил это решение и постановил, что высылка в Руанду будет незаконной «до тех пор, пока не будут устранены недостатки в процедурах предоставления убежища». В ноябре схожий вердикт вынес и Верховный суд, который для большей убедительности напомнил британским властям, что двумя годами ранее они сами критиковали Руанду за «внесудебные казни, случаи смерти задержанных, исчезновения людей, насилие и пытки».
На кабинет Риши Сунака эти доводы не особо подействовали, и уже в декабре в парламент был внесен новый законопроект, который предлагает считать Руанду безопасной для мигрантов страной и фактически предписывает игнорировать и постановления ЕСПЧ, и те положения Акта о правах человека и иных британских и международных правовых актов, что препятствуют реализации руандийской схемы. 17 января законопроект был одобрен Палатой общин и передан на рассмотрение в Палату лордов.
Работа над реализацией схемы была продолжена и в международном поле. В начале декабря министр внутренних дел Великобритании Джеймс Кливерли посетил Кигали и подписал новый договор, который содержал дополнительные положения относительно безопасности пребывания на руандийской территории высылаемых мигрантов — в частности запрещал переправлять их в третьи страны.
Кливерли заявил, что первые рейсы в Руанду могут вылететь уже в ближайшие месяцы, однако договор не прошел ратификацию в Палате лордов, чей комитет по международным делам рекомендовал повременить с высылкой, пока мигрантам не будет предоставлена действенная защита на территории африканской страны. Отрицательное заключение дал и Объединенный парламентский комитет по правам человека, который посчитал, что предлагаемые правительством меры лишают всех просителей убежища законного права на независимое рассмотрение их заявок британскими судами, создают угрозу физической безопасности депортируемых и вообще вредят репутации Великобритании на международной арене.
Однако для премьера Риши Сунака претворение в жизнь руандийской схемы стало принципиальным вопросом, причем по причинам, далеким от миграционной политики. В мае в Великобритании пройдут местные выборы, а во второй половине года должны состояться выборы в парламент. Судя по текущим опросам, тори на них ждет провал: за них готовы проголосовать 20% избирателей, тогда как лейбористы набирают 45%. В этой отчаянной ситуации история с Руандой остается одним из немногих козырей в руках консерваторов.
Стремясь привлечь симпатии избирателей, британский премьер подчеркивал, что проект консерваторов не только избавит страну от нежелательных мигрантов, но и позволит сэкономить немало денег. Сегодня Великобритания тратит на систему содержания беженцев около четырех миллиардов фунтов стерлингов в год, тогда как новый договор с Руандой обойдется казне «всего» в 240 миллионов.
23 апреля Сунак добился своего: парламент все-таки одобрил законопроект о депортации мигрантов в Руанду. По словам премьера, первые полеты в Руанду с мигрантами на борту могут состояться в начале июля. Однако вопрос о том, насколько действия консервативного кабинета для борьбы с нелегальной миграцией смогут переломить настроения избирателей, остается открытым.
«Братья Италии» тоже беспокоятся из-за предстоящих выборов. Оппозиция яростно критикует идею албанских лагерей, Еврокомиссия не против
В Италию нелегальных мигрантов прибывает еще больше, чем на Британские острова. Если в ковидный 2020 год в страну по морю прибыло 34 тысячи человек, то в следующем году уже 67 тысяч, а в 2022-м их число перевалило за 100 тысяч. Основную массу составляют выходцы из Египта, Туниса, Бангладеш, Сирии и Афганистана.
Для ультраправой партии «Братья Италии» борьба с нелегальной иммиграцией всегда была одним из ключевых лозунгов. Тем не менее после ее прихода к власти в октябре 2022-го ситуация только ухудшилась — в прошлом году на берегах страны высадилось более 155 тысяч мигрантов, а при попытке перебраться через Средиземное море погиб 2 571 человек, что на 60% больше, чем годом ранее.
Нельзя сказать, что премьер-министр Италии Джорджа Мелони не обращает внимания на проблему. Так, в июле прошлого года она вместе с тогдашним нидерландским премьером Марком Рютте и главой Еврокомиссии Урсулой фон дер Ляйен подписала меморандум о взаимопонимании с Тунисом, которому ЕС обязался выделить 100 миллионов евро для укрепления границ и принятия мер по пресечению миграционных потоков в Европу.
Однако во второй половине 2023 года численность прибывающих в Италию мигрантов продолжила расти. И вот в ноябре сначала в албанские, а затем и в итальянские СМИ просочилась информация о подписании нового соглашения, работу над которым обе стороны тщательно скрывали. Мелони и албанский премьер Эди Рама договорились о том, что на севере Албании будут открыты два центра для приема мигрантов: один в порту Шенгини, другой близ селения Гядер.
В центрах будут действовать итальянские нормы, и управляться они будут исключительно итальянскими сотрудниками, которые еще и будут пользоваться судебным иммунитетом, если только не совершат преступлений по отношению к албанским гражданам. По правилам, в двух лагерях одновременно не могут содержаться более трех тысяч человек, а время пребывания каждого мигранта ограничено 30 днями с момента прибытия, по истечении которых итальянские власти должны перевезти его в Италию, чтобы либо репатриировать в страну, из которой он родом, либо предоставить убежище.
Все расходы на содержание центров лягут на Италию, которая к тому же должна будет заплатить Албании 16,5 миллиона евро в течение трех месяцев и заморозить на специальном банковском счете еще 100 миллионов евро в качестве гарантии. Кроме того, как сообщил албанский портал Gogo.al, в благодарность за содействие в решении миграционной проблемы Италия может выделить средства для осуществления ряда экономических проектов, в которых могут быть задействованы албанские граждане, в том числе из числа албанской диаспоры в Италии, насчитывающей 500 тысяч человек. В целом в течение пяти лет на реализацию соглашения, по первоначальным подсчетам, Италия должна была потратить около 650 миллионов евро — позднее сумма стала оцениваться в 800 миллионов.
Мелони заявила, что соглашение не только «инновационно и полезно», но и соблюдает нормы международного права, а Урсула фон дер Ляйен назвала его «важной инициативой» и примером «нестандартного мышления, основанного на честном разделении обязанностей с третьими странами в соответствии с европейскими и международными нормами».
Впрочем, такие доводы не убедили ни итальянскую оппозицию, ни НКО, занимающиеся спасением мигрантов в Средиземном море. Лидер Демократической партии Элли Шляйн обвинила правительство в том, что оно не решает проблему нелегальной иммиграции, а просто перенаправляет ее в страны, нуждающиеся в экономической помощи. А «Врачи без границ» подчеркнули, что подобные договоренности лишь «умножают страдания» и преследуют цель не дать мигрантам быстро и безопасно попасть на территорию ЕС, где их права защищены международными конвенциями. Впрочем, на исход голосования в парламенте эта критика не повлияла: 25 января депутаты нижней палаты проголосовали правительственный законопроект о ратификации договора, а 15 февраля его окончательно одобрил Сенат.
В Албании тоже далеко не все были в восторге от соглашения, которое фактически лишает страну суверенитета над частью территории. Тридцать депутатов от оппозиционной Демократической партии попытались заблокировать ратификацию, направив запрос в Конституционный суд. Однако 29 января тот постановил, что договор с Италией не противоречит Конституции, а 22 февраля его ратифицировал парламент, хотя оппозиция бойкотировала голосование.
В апреле договор с Албанией попал под огонь критики итальянских СМИ, которые обратили внимание на то, что сроки строительства центров стали смещаться, а издержки выросли — для их покрытия пришлось урезать бюджеты сразу нескольких министерств. Большой скепсис у журналистов вызвала и сама идея потратить сотни миллионов евро на обустройство центров в другой стране, при том что после рассмотрения заявок на предоставление убежища мигрантов все равно нужно перевозить в Италию.
Расследование, проведенное журналистами телеканала Rai 3, и вовсе привело к международному скандалу. В выпуске программы Report от 21 апреля не только критиковали раздутые расходы на строительство центров, но и сообщалось, что в разработке соглашения сыграл важную роль Энгель Агачи — секретарь кабинета министров Албании, который близок к Эди Раме и ранее был адвокатом албанских наркоторговцев в Италии. В ответ албанский премьер обвинил журналистов в клевете и лично позвонил директору холдинга Rai Паоло Корсини, чтобы высказать свое недовольство.
Однако Мелони все это волнует меньше, чем выборы в Европарламент, до которых остается всего несколько недель, — возглавляемой ею партии «Братья Италии» нужны аргументы, чтобы сохранить поддержку избирателей. До прихода к власти Мелони старательно раздувала миграционную проблему, но, став премьером, оказалась неспособна ее решить, чем не замедлили воспользоваться не только оппозиционные партии, но и ключевой союзник «Братьев Италии» по правящей коалиции — ультраправая партия «Лига» и ее лидер Маттео Сальвини.
Соглашение с Албанией в этих обстоятельствах способно помочь Мелони, ведь его можно представить как важную меру по борьбе с нелегальной миграцией, что укрепит лидирующие позиции «Братьев Италии» в предвыборной гонке. Возможно, власти рассчитывают, что доводы о дороговизне и возможной неэффективности албанского проекта подействуют на избирателей не так сильно, как картинка с мигрантами, которых увозят от берегов Италии.
Александр Дунаев