Как Украина может получить надежные гарантии безопасности даже без вступления в НАТО Максим Трудолюбов изучил примеры Израиля, Южной Кореи и Тайваня
Июльский саммит НАТО, по итогам которого Украина так и не получила гарантий быстрого вступления в альянс, породил некоторое разочарование в готовности западных союзников поддерживать страну в борьбе с российской агрессией. Редактор рубрики «Идеи» Максим Трудолюбов напоминает, что участию в коллективных институтах Запада — НАТО и Евросоюзе, где на многие решения требуется согласие множества суверенных государств со своими интересами, — есть альтернатива в виде двухсторонних договоренностей, которые оправдали себя в отношениях Запада, прежде всего США, с Израилем, а также с Южной Кореей и Тайванем. Не дожидаясь общих решений больших наднациональных институтов, Украина может построить собственную, не зависящую от них модель безопасности.
Несмотря на десятилетия существования в ситуации конфликтов, переходящих в войны, Израиль сегодня — развитая страна, один из мировых лидеров в технологическом развитии и образовании. Он принадлежит к числу двадцати самых богатых стран по уровню номинального ВВП на душу населения. В прошлом году журнал The Economist поставил Израиль на четвертое место среди наиболее успешно развивающихся экономик, входящих в Организацию экономического сотрудничества и развития. В этом рейтинге редакция учитывает рост ВВП, уровень инфляции, динамику фондового рынка и государственного долга.
Израиль в этом отношении не уникален. Есть пример Южной Кореи, которая, существуя в ситуации формально не законченной войны с Северной Кореей, сумела добиться огромных успехов. Это одна из передовых держав в сфере промышленности, технологий и образования, она входит в двадцатку крупнейших экономик планеты.
В свою очередь, Тайвань, несмотря на нерешенный конфликт с материковым Китаем, — процветающая экономика, двадцать первая в мире. Это остров, где расположен крупнейший в мире производитель полупроводников TSMC, в числе клиентов которого все важнейшие мировые технологические компании.
Примеры Израиля, Южной Кореи, Тайваня — свидетельство тому, что, даже существуя в ситуации постоянной внешней опасности и не входя в блок, подобный НАТО, общество может добиваться исключительных успехов в развитии человеческого потенциала, общественной и экономической жизни.
Необходимым условием успеха в таких случаях становятся надежные гарантии безопасности. И гарантии эти не обязательно должны быть коллективными.
История израильской модели безопасности
До 1970-х годов Израиль поддерживали прежде всего Британия и Франция. Например, в военных действиях, вызванных Суэцким кризисом, израильские, британские и французские силы участвовали совместно. Позже, по мере разрастания холодной войны, главной опорой израильской модели безопасности стали США.
В 1973 году, после того как просоветские режимы Египта и Сирии начали новую войну против Израиля, президент США Ричард Никсон дал распоряжение Пентагону «отправить в Израиль все, что летает». Но европейские страны, опасаясь нефтяного эмбарго со стороны Саудовской Аравии, отказались предоставить свои аэродромы для доставки вооружений Израилю. Американские транспортные самолеты, взлетая с базы на Азорских островах, должны были следовать четкому летному плану по центру Средиземного моря, избегая враждебно настроенных арабских государств на юге и европейского воздушного пространства на севере. Советский Союз, со своей стороны, морем доставлял оружие своим клиентам — Египту и Сирии. Боевые действия в итоге закончились полной победой Израиля, поддержанного американскими союзниками. Войска этой страны заняли позиции в 100 километрах от Каира.
В 1975 году, при премьер-министре Ицхаке Рабине и президенте Джеральде Форде, стратегическое сотрудничество США и Израиля было оформлено в виде Меморандума о взаимопонимании (MoU) — акта исполнительной власти, для которого не требовалась ратификация сената. Спустя шесть лет, при премьер-министре Менахеме Бегине и президенте Рональде Рейгане, после некоторого охлаждения в отношениях, соглашение было подтверждено и подписано заново. Соглашение включало в себя определенный объем американской военной помощи, обязательство проводить совместные военные учения, право на использование израильских портов для Шестого флота США, дислоцирующегося в Средиземном море, а также торговый договор.
В 1981 году объем помощи был установлен на уровне 425 миллионов долларов в год. В 2016 году он достиг 3,8 миллиарда долларов в год. В 2016 году, при Бараке Обаме и премьер-министре Биньямине Нетаниягу, было подписано соглашение об оборонной помощи, согласно которому Израилю было обещано 38 миллиардов в течение десяти лет, с 2019 по 2028 год. Это соглашение заменило предыдущее, предусматривавшее выделение 30 миллиардов в период с 2007 по 2018 год.
При этом в официальный союз США и Израиль так и не вступили. Но именно американские поставки помогли ближневосточному государству, например, при ведении боевых действий в ходе второй ливанской войны 2006 года, когда израильские войска очистили от враждебной себе группировки «Хезболла» юг Ливана.
Строительство украинской модели
Подобные внеблоковые, двусторонние альтернативы НАТО постоянно обсуждаются в связи с Украиной. Во время недавнего саммита этой организации в Вильнюсе Великобритания, Германия, Италия, Канада, США, Франция и Япония (страны — участницы «Большой семерки») заявили, что каждая из них — не как часть блока, а сама по себе — готова взять на себя долгосрочные обязательства по обеспечению безопасности Украины. У Украины на строительство сети таких двухсторонних договоренностей, если этим активно заниматься, точно уйдет меньше времени, чем в свое время потребовалось Израилю. Во-первых, этот процесс уже идет. Во-вторых, западных союзников у Украины много, и сейчас в их среде больше единства, чем среди союзников Израиля в 1950–1970-е годы.
В денежном выражении размеры помощи, которую США обязались оказать Украине, уже сопоставимы с объемом поддержки Израиля за последние три десятилетия. По данным Кильского института мировой экономики, за полтора года войны России против Украины администрация Байдена и конгресс США предоставили Украине гуманитарной, финансовой и военной помощи на сумму более 70 миллиардов евро. Общий объем помощи Украине к началу июля достиг 165 миллиардов евро. Даже вклад Германии, которую часто критикуют за чрезмерную осторожность, на самом деле сопоставим с вкладом занимающей активную позицию Британии (примерно по 10 миллиардов евро потратила каждая страна).
Многие военные эксперты считают, что и этого объема помощи недостаточно (например, во время войны 1973 года США сразу начали поставлять Израилю самолеты, которых все еще ждет Украина), но он все равно очень значителен. Важно, чтобы поддержка сохранялась на высоком уровне в дальнейшем.
Опыт Израиля показывает, что помощь в ходе конкретной войны (как было при Никсоне) должна превратиться в постоянные, пусть и внеблоковые, отношения (как стало при Рейгане). Эти отношения не должны зависеть от смены партий у власти. В случае Израиля отношения развивались при республиканцах Никсоне и Рейгане и достигли нынешних масштабов при демократе Бараке Обаме, который хотел, чтобы соглашение о помощи Израилю стало частью его наследия.
Из чего должна состоять работающая модель
Первый элемент «модели» — политическая и юридическая основа. Пока Украине недоступна вся обязывающая сила статьи 5 Устава НАТО (нападение на одного равно нападению на всех), нужно добиваться гарантий со стороны каждого партнера в отдельности. Тут важно оговориться, что пятая статья никогда по-настоящему на прочность не проверялась. В сентябре 2001 года США объявили о том, что стали жертвой агрессии, и призывали другие страны, входящие в альянс, помочь стране — на что получили согласие Но это были США, самый крупный и боеспособный участник альянса. Кроме того, пятая статья требует от подписантов принимать «необходимые действия» (necessary action) в поддержку союзников, но в договоре не содержатся обязательства вступления в военные действия напрямую. Даже в случае США после 11 сентября речь шла только о поставках разведывательных самолетов и усилении защиты американских объектов на своей территории.
Так или иначе, договоры Украины с партнерами точно должны быть прочнее, чем Будапештский меморандум 1994 года, который никаких гарантий на самом деле не содержал. Там, где в тексте договора на русском языке было словосочетание «гарантии безопасности», по-английски говорилось о «заверениях в безопасности» (security assurances). В Будапештском меморандуме также не был прописан механизм ответных действий «заверителя» в случае агрессии против Украины. Предлагалось лишь обратиться в Совет Безопасности ООН.
Например, с Южной Кореей и Японией — внеблоковыми союзниками США — у Вашингтона есть договоры о взаимной обороне, где есть гарантии и четкие механизмы ответных действий. В Меморандуме о взаимопонимании с Израилем подобных гарантий нет, но их роль до некоторой степени исполняет возможность израильского ядерного удара по одному из противников страны. США не хотели бы этого допустить и потому с большой вероятностью окажут помощь в случае антиизраильской агрессии. У Украины ядерного оружия нет, поэтому договоры с США и другими крупными военными державами в идеале должны быть похожими на договоры Вашингтона с Южной Кореей и Японией.
Еще одна модель безопасности — тайваньская — сложная и, вероятно, уникальная. США поддерживают в отношении Тайваня политику стратегической двойственности. Как и Китай по отношению к США: американцы для Китая одновременно и идеологические противники, и важнейшие экономические партнеры.
До 1979 года, когда США признали коммунистический Китай, с Тайванем существовал договор, похожий на тот, что до сих пор действует между США и Южной Кореей и между США и Японией.
Сейчас США официально исходят из того, что китайцы, живущие по разные стороны пролива, относятся к одному государству, законная власть в котором расположена в Пекине («политика одного Китая»). Но в 1979 году конгресс принял закон об отношениях с Тайванем (Taiwan Relations Act), в соответствии с которым США обязуются обеспечивать власти острова оружием и помощью в количестве необходимом для того, чтобы Тайвань мог обеспечить себе возможности для самообороны.
Еще один столь же важный компонент системы безопасности — обеспечение плановости и надежности поставок вооружений (что тоже может быть предметом долгосрочных двусторонних договоренностей). Как Украине сегодня, Израилю не раз приходилось иметь дело с численно превосходящим его противником. Для решения этой проблемы США обязались поддерживать «качественное военное превосходство» Израиля, то есть пообещали, что израильская армия всегда будет иметь над потенциальными противниками преимущество по уровню военной техники. Договоренности такого рода лучше заключать на длительные сроки, иначе производители вооружений не станут вкладываться в производство. В этом тоже можно ориентироваться, в частности, на американо-израильские меморандумы, которые заключаются на десятилетний срок.
Третий важнейший компонент внеблокового союзничества с Западом — политическое сотрудничество, возможность рассчитывать на поддержку партнеров при голосованиях в ООН и других международных организациях.
Украина имеет возможности для достижения всех этих целей. Конечно, в идеальном случае надежную поддержку Украине обеспечит членство в крупнейших институтах Запада — НАТО и Европейском союзе. Но создание собственной модели безопасности может оказаться и прагматичным, и дальновидным решением, учитывая растущую фрагментацию мира и суверенизацию крупнейших мировых держав.
Для вступления в НАТО завершение войны — необходимое условие. Кроме того, политики на Западе всегда будут обставлять членство в коллективных организациях множеством институциональных ограничений. Но для договоров, в которых прописаны поставки оружия и сотрудничество в его производстве, этого условия нет. В конце концов, Южная Корея, поддерживаемая США, на протяжении нескольких десятилетий не была даже демократией.
Чего может не хватить Украине — и что может ей помочь
Израильская модель безопасности (как и южнокорейская, и тайваньская) сложилась во многом благодаря историческим обстоятельствам холодной войны. Когда развивалось израильско-американское сотрудничество, Израиль нуждался в поддержке, а американские политики пытались сдержать угрозы, исходящие от дружественных Москве режимов на Ближнем Востоке. Политики в США и во многих странах Европы исходили из того, что Советский Союз и социалистическая идея представляют для западного мира экзистенциальную угрозу. Избиратели готовы были выдавать своим лидерам мандат на противостояние — экономическое и военное — советской экспансии во всех точках планеты.
Внешнеполитическое положение Украины в этом отношении может оказаться менее стабильным: возможная смена власти в Вашингтоне в 2024 году может привести к смене приоритетов американской внешней политики в пользу либо более жесткого противостояния с Китаем, а не с РФ, либо вовсе в пользу нового изоляционизма. О путинском режиме на Западе вроде бы тоже говорят как об опасности для демократии во всем мире, но все еще непонятно, в какой мере это дежурная фраза, а в какой — глубинная убежденность. Для определенной части американского истеблишмента война в Украине — это лишь один из конфликтов на европейской периферии влияния США. А в Европе тем временем набирают популярность политические силы, выступающие, по сути, за откат к довоенным, а то и докрымским отношениям с Россией (как, например, «Альтернатива для Германии»). Помощь Израилю оказывала и мощная диаспора, укорененная во многих сферах американского общества. У Украины пока нет столь мощного ресурса, ей только предстоит создать в США и других ключевых странах широкое проукраинское движение на культурном, социальном и политическом уровнях.
Но не стоит забывать, что процесс строительства системы безопасности для Украины уже идет. Его лишь нужно сделать планомерным и предсказуемым. Пример того же Израиля показывает, что грамотная внешняя политика позволяет лавировать между странами Запада, далеко не столь «коллективного», как его изображает кремлевская пропаганда. В своих первых войнах Израиль опирался прежде всего на европейские страны, а позже, когда та же Франция от него, по сути, отвернулась, — уже на США.
Не стоит недооценивать и шок, который произвело агрессивное вторжение России, и возможную волну общественного протеста при попытках политиков вновь «нормализовать» отношения с режимом, начавшим его. С российской агрессией по своему эффекту не сравнится ни борьба арабских стран против Израиля, ни корейская война. Даже Марин Ле Пен, лидер французского «Национального фронта», известного давними связями с Кремлем, высказывается в том духе, что победа России в войне стала бы «катастрофой».
Максим Трудолюбов