Россию то и дело предлагают исключить из постоянных членов Совбеза ООН. Такой прецедент был — именно это случилось с Тайванем Может ли история повториться?
На фоне продолжающейся агрессии против Украины западные политики и СМИ все чаще обсуждают возможность исключения России из Совета Безопасности ООН (где она является постоянным членом с правом вето) — или даже из организации в целом. При этом существует только один такой прецедент — в 1971 году из организации исключили Китайскую Республику, более известную как Тайвань. Рассказываем, как место Китая в ООН перешло от Тайбэя Пекину, почему смена представительства стала возможной и стоит ли российским властям опасаться за свое будущее в организации.
Для начала — небольшой экскурс в историю. Почему сразу два государства в мире считают себя Китаем?
В 1949 году, после гражданской войны между китайскими коммунистами и националистами из партии Гоминьдан генералиссимуса Чан Кайши, материковая часть Китая была захвачена силами Компартии, а Тайвань остался под контролем правивших ранее в Китайской Республике гоминьдановцев. Компартия провозгласила «народную республику» — КНР, заявив, что она является преемником Китайской Республики, а бывшие власти, бежавшие на Тайвань, настаивали, что эта республика продолжает существовать, только на временно урезанной территории. В мире появилось два государства, называющих себя «китайскими» и считающих себя единственными законными владетелями всей китайской территории.
Интересно, что Тайвань, где обосновались власти Китайской Республики, этой республике на тот момент формально не принадлежал. С 1895 года им владела Япония, отказавшаяся от своего суверенитета только в 1951 году по условиям Сан-Францисского мирного договора, венчавшего Вторую мировую войну на Тихом океане. В договоре не было написано, кому именно Япония передает Тайвань и соседние острова. Ни КНР, ни Китайская Республика договор не подписывали. На острове присутствовали американские войска и флот, от материка его отделяет пролив шириной 130 километров.
До 1949 года остров трижды переходил под юрисдикцию разных государств. В 1895 году китайская империя Цин потерпела поражение в длившейся чуть меньше года войне с Японией, которая получила контроль над Тайванем. Так на острове началось колониальное правление японской администрации.
Тем временем в материковом Китае маньчжурская династия Цин доживала последние годы своего почти трехсотлетнего правления. В 1912 году, после событий Синьхайской революции, была провозглашена Китайская Республика. Но первые два десятилетия истории нового государства (первой республики в истории востока вообще) были отмечены острой политической нестабильностью: одно за другими сменяли друг друга правительства, а на обширных территориях по всему Китаю властвовали клики милитаристов.
К началу 1920-х годов отец-основатель республики Сунь Ятсен реформировал созданную им националистическую партию Гоминьдан по ленинскому типу. Преемник Сунь Ятсена — генерал Чан Кайши — к концу десятилетия смог в результате так называемого Северного похода разгромить милитаристские клики и объединить страну под контролем Гоминьдана. Столицу страны перенесли из Пекина в город Нанкин.
В тот момент Гоминьдан не был единственной политической силой в стране. В 1921 году в Шанхае группа из 13 делегатов объявила о создании Коммунистической партии Китая (КПК) — организационную помощь ей оказывал советский Коминтерн. Первоначально партии удалось гарантировать себе безопасность и заключить союз с правящим на юге страны Гоминьданом. После смерти «отца нации» Сунь Ятсена между Чан Кайши и КПК стали усиливаться политические разногласия. В 1927 году, уже после начала Северного похода Гоминьдана, националисты организовали в Шанхае и ряде других городов расправу над членами КПК. После объединения Китая под знаменем националистов в 1928 году Чан Кайши объявил КПК войну на уничтожение. В Китае началась полномасштабная гражданская война.
Активные боевые действия продолжались вплоть до 1936 года, когда после так называемого Сианьского инцидента (тогда генералы Чжан Сюэлян и Ян Хучэн арестовали главу Гоминьдана Чан Кайши и потребовали от него заключить союз с коммунистами для противостояния японской агрессии) Чан Кайши был вынужден пойти на уступки и вновь объединиться с силами КПК. В 1937 году Япония вторглась на территорию Китайской Республики.
После Второй мировой войны территорию острова Тайвань вернули под управление Китайской Республики. Об этом державы-союзники договорились сначала на Каирской конференции 1943 года, а затем закрепили это решение во время Потсдамской конференции 1945 года. Получение контроля над Тайванем было одним из требований китайского лидера Чан Кайши — он настаивал, что остров является незаконно отчужденной от Китая территорией.
Гражданская война между коммунистами и националистами с новой силой вспыхнула в 1946 году. Возобновившиеся боевые действия между КПК и Гоминьданом развивались не в пользу сил Чан Кайши. Правительство Китайской Республики, несмотря на поддержку США и союзников, потерпело поражение в гражданской войне. В 1949 году генералиссимус со своей армией и властным аппаратом эвакуировался на остров Тайвань.
Чанкайшисты объявили тайваньскую землю «свободной территорией Китайской Республики». Также республика сохранила контроль над рядом прилегающих архипелагов — Пескадорскими островами, Цзиньмэнем и Мацзу.
В свою очередь 1 октября 1949 года председатель ЦК КПК Мао Цзэдун провозгласил в Пекине создание Китайской Народной Республики.
Как к этому расколу отнеслись в мире — и как стороны взаимодействовали друг с другом?
Несмотря на окончание острого вооруженного конфликта, и Тайбэй, и Пекин не отказывались от притязаний на территории противника. С 1949 года обе стороны стали придерживаться принципа «одного Китая» в собственной интерпретации.
По версии пекинских коммунистов, КНР — это правопреемница старой Китайской Республики, существовавшей с 1912 года. Материковые власти объявили, что Тайвань — это неотъемлемая часть Китая, захваченная «бандитами, незаконно владеющими правами и привилегиями Китая и заявляющими о своем суверенитете». В своих претензиях на Тайвань КНР ссылалась на историческую принадлежность острова Китаю, а также на Сан-Францисский договор. Отношения с Тайбэем до сих пор рассматриваются Пекином как внутреннее дело Китая. Восстановление контроля над Тайванем для КПК — ключ к завершению «великого возрождения китайской нации».
Укрывшийся от коммунистов в Тайбэе Чан Кайши также мечтал о возврате контроля над материком. С 1948 года на территории, подконтрольной Гоминьдану, действовали «Временные положения, действующие на период национальной мобилизации для подавления коммунистического мятежа». С точки зрения правительства Чан Кайши, и Тайвань, и материковый Китай тоже остались частью единой Китайской Республики, которую он возглавлял с 1928 года.
Первоначально новые пекинские власти не признавала большая часть мирового сообщества. Дипломатические отношения и статус единственного законного представителя Китая в мире сохранились за Китайской Республикой и ее властями на Тайване. Также тайбэйские власти на правах страны — соосновательницы ООН заняли место постоянного члена Совета Безопасности организации с правом вето.
Для Чан Кайши международное признание было весомой поддержкой его амбиций по повторному завоеванию власти во всем Китае. Решительный настрой генералиссимуса несколько умерили два кризиса в Тайваньском проливе. Во время первого кризиса 1954–1955 годов войскам коммунистов удалось захватить контроль над островами Дачэнь и Ицзяншань у берегов провинции Чжэцзян на востоке Китая. Зато в декабре 1954 года был подписан договор о взаимной обороне между Тайванем и США. По его условиям американская армия обязалась выступить на стороне чанкайшистов в случае атаки непосредственно на остров Тайвань.
Территории островов Цзиньмэнь и Мацзу, а также Пескадорских островов, которые продолжал контролировать Гоминьдан, не входили в перечень подлежащих защите по договору земель. В 1958 году КНР воспользовалась этой лазейкой еще раз, начав обстреливать остров Цзиньмэнь. Атака в первую очередь имела идеологическое значение.
После этого власти Тайбэя уже не помышляли о скорейшем покорении материка, а опасались высадки КНР на Тайвань и своего неминуемого разгрома «коммунистическими разбойниками». Власти Китайской Республики ушли во внешнеполитическую оборону, хотя и остались верны лозунгу про «один Китай».
Китайская Республика лишь однажды воспользовалась правом вето в Совбезе ООН: в 1961 году она заблокировала вступление в организацию Монголии, которую считала своей неотъемлемой территорией. Это вызвало недовольство многих стран, в том числе европейских. КНР признала независимость Монголии.
Пекинские же власти долгое время относились к вопросу членства в ООН безразлично. До середины 1960-х годов КНР отказывалась вести серьезные переговоры о вступлении в организацию. Базовым условием для начала диалога коммунисты называли изгнание из ООН чанкайшистов. Приближение «культурной революции» сделало риторику коммунистов еще более радикальной. Власти КНР уничижительно описывали ООН как «бумажного тигра» и призывали реформировать структуру организации. Коммунисты выступали за очистку ООН от всех «милитаристов» и признание США агрессором в корейской войне.
Тем временем баланс сил в самой ООН менялся. Если в 1950-е США и их союзники имели большинство в Генеральной Ассамблее (хотя и подозревали, что в руководстве организации окопались коммунистические шпионы), то в 1960-е в ООН приняли новые страны Африки и Азии, образовавшиеся после крушения колониальных империй. Значительная их часть симпатизировала Пекину.
Перелом в позиции Компартии случился к 1968 году — после окончания горячей «культурной революции» в Китае. Исходя из новых принципов дипломатии, КНР стала оценивать взаимоотношения с миром с прагматической точки зрения. Для получения дипломатического признания представители Пекина реализовывали политику «банкетной дипломатии» и «народной дипломатии». Первая подразумевала приглашение в Китай видных политиков из развивающихся стран и получение их поддержки на мировой арене. Под второй понимался обмен дружественными делегациями из профсоюзов, культурных центров и так далее. Пекин начал тайные переговоры о нормализации отношений со злейшим идеологическим врагом — США, а также вступил в конфликт с руководством СССР.
В дальнейшем мощь Пекина росла — а поддержка Тайваня падала. И закончилось это предсказуемо
Еще с осени 1950 года, когда открылась 5-я сессия Генеральной Ассамблеи ООН, вопрос о передаче места Китая представителям КНР пытались вынести на голосование несколько развивающихся стран. С подачи американской делегации его рассмотрение блокировали. Несмотря на это, члены организации ежегодно высказывали свою позицию. Если в 1950 году за замену представителей Тайваня пекинскими посланниками выступали 16 стран при 33 против, то к 1960 году соотношение изменилось до 34 голосов за и 42 против.
Видя эту негативную для себя динамику, в 1961 году американская сторона настояла на включении вопроса в перечень «важных». По Уставу ООН это означало, что для принятия решения по нему требуется одобрение двух третьих от числа голосующих и присутствующих делегатов Генассамблеи — такое условие осложняло Пекину вхождение в ООН.
К середине 1960-х годов китайские коммунисты установили дипотношения с 46 странами мира. Изменилась позиция и некоторых союзников США: среди западных стран от поддержки правительства Тайваня в 1954 году отказалась Великобритания, а еще через 10 лет — Франция. США и пока еще многочисленным союзникам Китайской Республики становилось все труднее отстаивать ее интересы.
Американские дипломаты активно работали над сохранением членства Тайваня в ООН с начала 1960-х годов — и ради этого рассматривали компромиссные варианты. Чан Кайши предлагали закрепить за Китайской Республикой место постоянного члена Совета Безопасности ООН с одновременным вступлением в организацию КНР. Генералиссимус категорически отвергал такие предложения. Президент Китайской Республики говорил, что «порядочные люди не могут ужиться с бандитами». Компромиссный вариант стали последовательно отклонять и в Пекине.
Открывшаяся в сентябре 1971 года 26-я сессия Генеральной Ассамблеи ООН впервые не присвоила вопросу членства Тайваня в ООН статус «важный». Судьбу представителей Китайской Республики в организации должны были решить на обычном голосовании. Против особого рассмотрения вопроса, на котором настаивали США, выступили даже их союзники, считавшие подобные действия попыткой отсрочить неизбежное.
25 октября 1971 года 76 голосами за при 35 против и 17 воздержавшихся Генассамблея ООН приняла историческую резолюцию № 2758. Страны — участницы ООН решили дать КНР полные права и предоставить ей место постоянного члена Совбеза. Кроме того, резолюция требовала немедленно лишить «представителей Чан Кайши» места, которое они «незаконно» занимают в ООН и связанных с ней структурах. Предложение США о новом вступлении Тайваня в ООН было отвергнуто.
СССР поддержал передачу места в Совбезе Китаю, несмотря на конфликт с Пекином, поскольку в Москве еще не знали, что Компартия Китая ведет переговоры с американцами. США проголосовали против.
За этим последовала волна дипломатического признания коммунистического правительства Китая по всему миру. С октября 1971 года по октябрь 1972-го 22 страны разорвали отношения с Тайванем и обменялись послами с Пекином. Еще через восемь лет Тайвань потерял своего ключевого союзника — легитимность правительства КНР признали Соединенные Штаты. Тайвань продолжал считать себя законным обладателем места в Совбезе ООН до 1988 года, после чего нацелился на вступление в организацию в качестве отдельной страны.
С Россией может случиться что-то подобное?
Точно нет. Тайваньский прецедент значительно отличался по смыслу: формально речь шла не об исключении из организации Китая, а о передаче его места в Совбезе ООН представителям других властей той же страны. КНР сохранила за собой все привилегии страны — основательницы ООН, которыми обладали тайваньские власти до 1971 года.
Вопрос же о прекращении членства в ООН, как и вопрос приема новых членов, автоматически считается «важным», то есть соответствующую резолюцию должны поддержать две трети от присутствующих на голосовании членов Генассамблеи. Но самое важное — до голосования страну к исключению должен рекомендовать Совет Безопасности организации (на что Россия как его постоянный член, разумеется, наложит вето).
Представить Россию на месте Тайваня трудно: место РФ в Совбезе нельзя передать какой-либо альтернативной законной власти (за отсутствием таковой). Поменять порядок исключения страны из ООН также невозможно. Согласно статье 108, изменение Устава ООН возможно при поддержке двух третей делегатов Генассамблеи и ратификации правительствами двух третей стран — членов ООН. Среди ратифицирующих обязательно должна быть и Российская Федерация как постоянный член Совета Безопасности.
А механизма исключения из числа членов Совета Безопасности или приостановки членства в ООН, о чем в разное время размышляли западные политики, на данный момент вообще не существует.
А Тайвань нельзя было оставить в ООН в другом качестве?
Первый возможный способ — двойное членство в ООН как Китайской Республики на Тайване, так и Китайской Народной Республики — предлагали США и другие страны еще в начале 1970-х. Подобный же сценарий был реализован в 1973 году, когда в организацию приняли Западную и Восточную Германию, а затем в 1991 году — при принятии Северной и Южной Кореи. Для одобрения двойного членства между частями разделенных наций должен был сложиться политический консенсус. И он сложился: как Германии, так и Кореи отказались от идеи объединения в обозримой перспективе, хотя не исключали подобного исхода в будущем.
Между тем к началу 1970-х годов ни Тайбэй, ни Пекин не допускали мысли об отказе от суверенитета над территорией друг друга. Власти КНР и тогда, и впоследствии решительно противодействовали попыткам кого-либо признать независимость Тайваня. Чан Кайши, как уже отмечалось, также не допускал мысли о компромиссах с идейным врагом.
Второй компромиссный вариант — предоставление государству статуса наблюдателя в ООН. Права наблюдателя не прописаны в уставе организации, поэтому подобные решения каждый раз становились прецедентом. В 1952 году статус наблюдателя получила Федеративная Республика Германия, еще через 20 лет — ее восточная соседка ГДР. После того как стороны признали друг друга и разрешили политические и экономические разногласия, Совет Безопасности ООН рекомендовал две Германии к одновременному вступлению в организацию.
Оба варианта в разной степени отвергались властями как Тайваня, так и материкового Китая. Пекин и Тайбэй рассматривали отношения друг с другом как внутреннее дело одной страны. Такая убежденность блокировала пути для диалога.
Сейчас у Тайваня есть желание и возможность снова вступить в ООН?
Желание есть, но нет возможности. Для островной администрации возвращение в ООН — одна из главных целей дипломатии. На протяжении десятилетий после принятия резолюции 1971 года попытки Китайской Республики поднять вопрос своего членства в организации блокировались властями КНР. Они все так же ссылались на принцип «одного Китая» — и руководство ООН повторяло этот аргумент вслед за ними.
В Тайване же до сих пор действует конституция Китайской Республики, принятая в 1947 году, — она закрепляет официальное название страны. Любые попытки сменить название (например, на Тайваньскую Республику) и вступить в ООН в качестве совершенно новой страны с большой вероятностью приведут к резкому обострению отношений и даже вооруженному конфликту с КНР: в Пекине посчитают, что это акт сепаратизма.
Почему?
Приход к власти Демократической прогрессивной партии во главе с Чэнь Шуйбянем на Тайване в 2000 году ознаменовался усилением сепаратистских настроений. Для противодействия попыткам объявить независимость острова или изменить его конституционное название с Китайской Республики на Тайвань в 2005 году в КНР приняли закон о противодействии расколу государства. Закон предполагает силовое решение Тайваньского вопроса, если тайбэйская администрация решит нарушить статус-кво в проливе.
Коренное изменение Конституции Китайской Республики, смена названия страны на Тайвань или Тайваньскую Республику и другие шаги согласно пекинскому закону 2005 года классифицируются как раскольнические. В таком случае Пекин оставляет за собой право применить военную силу и присоединить остров.
В конце 1980-х годов остров вступил в период демократизации. На ее фоне тайбэйская администрация предприняла несколько дружественных шагов в отношении Пекина. Среди них — предложение «Консенсуса 1992 года». Консенсус подразумевает, что оба берега Тайваньского пролива являются частями одного Китая, а вопрос юрисдикции трактуется двумя правительствами по-своему.
С другой стороны, Тайвань сам все больше стал воспринимать себя как отдельное государство. В период руководства Ли Дэнхуэя (с 1988 по 2000 год) островные власти принялись формировать новую — тайваньскую — идентичность. Под ней подразумевалось продвижение в массах «тайваньского языка» (так на острове называют южноминьский диалект китайского языка, который является родным для 73% островитян), лишение эмигрантов с материка политических и других преференций и позиционирование тайваньского народа как отдельного китаеязычного этноса. В этом качестве Тайвань и хотел бы вернуться в ООН.
Последняя заявка Тайваня на вступление в ООН была подана в 2007 году. Тогда островные власти заявили о намерении вступить в организацию как Тайвань, а не Китайская Республика (не меняя при этом официального названия страны). Генассамблея не стала включать вопрос в программу обсуждений после закрытых консультаций дипломатов. Тогдашний генеральный секретарь организации Пан Ги Мун сослался на резолюцию 1971 года и напомнил, что у Тайваня как составной части Китая нет легальных оснований для вступления.
Вне зависимости от намерений островной администрации позиция Пекина обрекает попытки вернуться в ООН на провал. В последнее время Китай нарастил военную активность у берегов острова и стал проводить учения по его окружению. Постепенно количество дипломатических союзников Тайваня сокращается — сейчас их осталось всего 13. Усиление мощи КНР не дает никаких шансов сценарию, в котором Тайваню дадут возможность полноценно участвовать в международных отношениях.
Чжоу Жуйюань, Тайбэй