Перейти к материалам
разбор

Путин прав: поправки к Конституции нужны. Но вот какая конституционная реформа необходима в России на самом деле — версия «Медузы»

Источник: Meduza
Антон Белицкий / Коммерсантъ

В России вступили в силу поправки к Конституции. Они позволяют Владимиру Путину остаться у власти до 2036 года, а также в принципе усиливают президентскую власть. Поправки принимались стремительно и практически не обсуждались с юридическим сообществом. Между тем далеко не все юристы согласны, что внесенные изменения сделают Конституцию лучше. «Медуза» поговорила с экспертами и рассказывает, как на самом деле следовало менять основной закон России.

Часть 1

Что не так с нынешней российской Конституцией?

Новая Конституция или системные поправки к действующей, как правило, принимаются либо после крупного государственного переформатирования (вроде распада СССР или падения нацистской диктатуры в Германии), либо когда нынешняя редакция основного закона перестала соответствовать общественно-политической реальности. На последнее отчасти ссылался и Владимир Путин в своем послании Федеральному собранию 15 января 2020 года, с которого началась нынешняя конституционная реформа. «Практически все фракции, представленные в Государственной думе, полагают, что Федеральное собрание готово взять на себя большую ответственность за формирование правительства», — сказал тогда Путин и пообещал такую ответственность делегировать. На практике, правда, вышло несколько по-другому.

Одновременно конституционные реформы обычно направлены еще и на то, чтобы исправить недостатки документа, которые сделали возможными злоупотребления или долговременные политические кризисы. Это логично: если все работает хорошо, зачем что-то менять? Действующая российская Конституция была принята в конце 1993 года после двух лет фактического двоевластия президента и парламента — Верховного Совета. Ее авторы стремились, с одной стороны, защитить документ от слишком легких изменений (до этого действовала Конституция РСФСР, в которую из-за простоты процедуры внесли сотни поправок), а с другой — не допустить перманентного кризиса власти; с этой целью резко усилили полномочия президента (который выиграл противостояние с парламентом). В Основном законе Германии, принятом в 1949 году, наоборот, полномочия президента были резко сокращены из опасений новой диктатуры.

Очевидно, в поправках к российской Конституции тоже следует учитывать предшествующий политический опыт. Он многообразен и выявил многие недостатки действующего основного закона:

  • Нет защиты от монополизации власти президентом. Полномочия президента, прописанные в изначальном тексте Конституции, уже очень широки — а после поправок стали еще значительнее. Он глава исполнительной власти, который в этом качестве доминирует над законодательной (его вето на законы трудно преодолеть, в определенных ситуациях он может распустить Думу) и во многом — судебной (через назначение судей Конституционного суда). Но даже более опасно то, что при определенном уровне консолидации власти он сможет расширить собственные прерогативы еще сильнее. Яркий пример — фактическая отмена губернаторских выборов в 2004 году и передача права назначения глав регионов президенту.
  • Недостаточно проработан механизм взаимодействия ветвей власти. Это не очень чувствуется сейчас, когда власть консолидирована, но может стать проблемой, если повторится ситуация 1990-х, то есть противостояние президента и оппозиционного парламента. У депутатов мало возможностей влиять на исполнительную власть, но они вполне могут блокировать ее работу, последовательно отклоняя правительственные или президентские законопроекты. При этом у президента есть способ справиться с этой ситуацией — искусственно спровоцировать правительственный кризис и создать условия для роспуска Думы. Другой вариант — постоянно искать компромиссы, что в лучшем случае приведет к усилению роли парламента, в худшем (как, собственно, во многом и было в 1990-е) — к расцвету лоббизма и подковерных договоренностей.
  • Не гарантирована независимость судебной власти. Согласно изначальной редакции Конституции, президент назначает судей Конституционного суда по согласованию с Советом Федерации. Теперь он сможет их еще и в некоторых ситуациях увольнять. Это, безусловно, ставит главный суд страны в большую зависимость от главы государства.
  • Не разграничены сферы ответственности центра и регионов. Формально большой раздел Конституции посвящен тому, что находится в ведении федерального центра, а что — субъектов Федерации. В реальности уровень самостоятельности региональных властей в значительной мере зависит от конкретной политической ситуации: в 1990-е годы некоторые главы регионов были чуть ли не самостоятельными государственными лидерами, при Путине несколько лет губернаторы фактически назначались.
  • Недостаточно гарантий для политической оппозиции и гражданского общества. В первой и второй главах российской Конституции прописаны «политическое многообразие и многопартийность», а также «свобода деятельности общественных объединений». Практика, однако, сильно отличается от этой теории — и поскольку так происходит уже не впервые в истории России, возможно, имеет смысл прописать дополнительные права на оппозиционную деятельность.

Нужно ли принимать новую Конституцию — или достаточно поправить старую?

Мнения опрошенных «Медузой» экспертов разделились. Некоторые указывают, что потенциал действующей Конституции не до конца реализован; другие отмечают, что новый основной закон нужен в качестве символа отказа от авторитарной политической традиции. Международный институт демократии и содействия выборам (IDEA) отмечает, что новую конституцию имеет смысл принимать, когда старая себя дискредитировала и слишком стойко ассоциируется со скомпрометированным режимом. Тот факт, что кампания против внесения поправок в действующую Конституцию не стала массовой, косвенно свидетельствует в пользу того, что и в изначальной редакции она не воспринималась обществом как абсолютная ценность

Ольга Кряжкова, доцент кафедры конституционного права Российского государственного университета правосудия

Достаточно поменять действующую, потому что основные положения действующей Конституции из неизменяемой части (главы 1, 2 и 9) — это и содержательно, и ценностно хорошо написанный конституционный текст. Все, что можно изменить с помощью поправок, нужно просто привести в соответствие с ним.

Константин Добрынин, адвокат, с 2012 по 2015 год — заместитель председателя комитета Совфеда по конституционному законодательству и государственному строительству

Прежде чем что-то менять, стоит обратить внимание на то, что потенциал действующей Конституции еще не раскрыт даже наполовину. У нас, например, совершенно не реализован механизм толкования Конституции, на которое имеет право Конституционный суд. 

Обращу внимание, что даже оговоренного статьей 100 совместного заседания палат парламента для заслушивания послания Конституционного суда не было ни разу, а мы бога в Конституцию запихиваем, при всем уважении к последнему. Для начала надо научиться жить и работать с тем, что есть.

Екатерина Шульман, политолог, специалист по проблемам законотворчества

Базовая рамка действующей Конституции — то есть первые две ее главы — остается достаточно здоровой, чтобы на ее основе можно было строить более соответствующий уровню общественного развития документ.

Я не думаю, что необходима новая Конституция, хотя понимаю, что на следующем этапе нашей политической эволюции это может стать символическим шагом разрыва с прошлым и переучреждения государства. Поскольку я за эволюционные пути развития, переучреждение России меня не очень вдохновляет: хотелось бы большей преемственности.

Илья Шаблинский, доктор юридических наук, член Совета по правам человека при президенте РФ с 2012 по 2019 год

Я бы оставил действующую, но поменял содержание двух глав. Я бы оставил главы 1 и 2 [основы конституционного строя и права человека] и внес бы изменения в главы 4 и 5 [про президента и Федеральное собрание].

Впрочем, после Путина, скорее всего, встанет вопрос о новой Конституции. Достаточно много политических сил, которые понимают, что тем курсом, которым идет нынешнее руководство, идти нельзя, но они между собой с большим трудом согласовывают позиции.

Григорий Голосов, доктор политических наук, профессор Европейского университета в Санкт-Петербурге

Чтобы обеспечить устойчивое демократическое развитие России, нужно будет после демократизации принять новую Конституцию.

Часть 2

Какие изменения необходимы?

Президентская республика ведет Россию к авторитаризму, но парламентская тоже имеет изъяны

Вопрос о том, какая форма правления больше годится России — президентская или парламентская, — один из самых обсуждаемых в связи с конституционной реформой. В классической президентской республике президент лично формирует правительство и руководит им, обладает правом вето на законы, но зато, как правило, не имеет права на роспуск парламента. В парламентской республике президент — фигура церемониальная и лишь в некоторых случаях может вмешиваться в текущий политический процесс.

В Конституции 1993 года зафиксирована так называемая смешанная, президентско-парламентская форма правления: Дума утверждает кандидатуру премьера (а после принятия поправок — и кандидатов в министры), зато президент в некоторых случаях может ее распустить. Как пишет политолог Кирилл Рогов, «когда Конституция принималась, дело представлялось так, что эта модель являет собой некоторый компромисс между классическими президентской и парламентской формами». На практике, отмечает он, «президент начинал восприниматься как глава исполнительной власти, а парламент и парламентские партии не имели достаточного веса и поддержки избирателей, чтобы противостоять этому».

От того, какая форма правления будет выбрана, может зависеть и судьба Конституции в целом. Для парламентской республики она даже в первоначальной редакции подходит плохо — слишком многое придется менять.

Между тем многие эксперты, с которыми поговорила «Медуза», выступают как раз за переход к парламентаризму — основываясь в том числе на политическом опыте последних 30 лет.

Екатерина Шульман

Я думаю, что Россия как страна логоцентрическая склонна к парламентаризму в гораздо большей степени, чем обычно полагают. У нас есть постоянная и неудовлетворенная потребность в публичной дискуссии по общественно значимым вопросам. Самой естественной площадкой для такой дискуссии является, конечно, парламент. 

Парламентская нация без парламента — это непрерывное страдание и, среди прочего, неадекватная роль социальных сетей, которые берут на себя часть парламентских функций, но не могут их выполнять, не имея власти парламента.

Константин Добрынин

Я сторонник парламентской формы правления России. Поскольку персонифицированная власть в нашей истории давала только краткосрочный позитивный эффект и приводила к большим трагедиям и поражениям. 

Напротив же, наиболее динамичные и успешные периоды развития страны — те, когда страсти кипели в залах пленарных заседаний.

Илья Шаблинский

Полагаю, что после 30 лет функционирования нынешней модели правления, которая фактически является усиленной формой президентской республики, уже созрели основания для отказа от этой формы. 

Мы оказываемся, судя по всему, в плену нескончаемой вереницы диктатур. Авторитарные наклонности были у первого президента Бориса Ельцина, хотя он, безусловно, пытался установить основы демократии. И такие же замашки мы увидели у президента номер два, но в еще худшем варианте. Эта форма [правления] помогала им реализовать худшие из их намерений.

Владимир Путин во время церемонии инаугурации. 7 мая 2018 года
Александр Земляниченко / AP / Scanpix / LETA

Впрочем, та же Шульман признает, что «сама по себе парламентская форма правления не является страховкой от государственного насилия», а Михаил Краснов отмечает, что «парламентская модель, казалось бы, наиболее приспособлена к демократии», но России не подходит.

Михаил Краснов, доктор юридических наук, с 1995 по 1998 год — помощник президента России по правовым вопросам 

У нас так и не появилось нормальной партийной системы. Партии не развиты: они, как правило, лидерские, недоговороспособны. Договороспособность нужна, чтобы формировать правительство. В нормальной ситуации, при честных и свободных выборах, когда «Единая Россия» не получает две трети голосов, наверняка ни у одной партии не будет большинства. И как они сформируют правительство?

Краснов считает более правильным модифицировать нынешнюю смешанную систему власти.

По мнению Григория Голосова, главное, наоборот, уйти от нынешнего варианта президентско-парламентской системы, который «может облегчить переход к авторитаризму, если в политической системе есть авторитарные тенденции». А решение, какую именно форму правления выбрать, «надо оставить за народом».

Что касается ограничения президентских сроков, эксперты единодушно поддерживают исчезновение слова «подряд» из Конституции (если бы, конечно, оно не сопровождалось «обнулением» сроков действующего президента). Длительность одного срока в среднем в мире составляет сейчас пять лет. Более того, в некоторых странах, в которых демократизации предшествовал длительный авторитарный период, президентство ограничивается одним сроком — например, в Южной Корее. В Чили количество президентских сроков не ограничено, но немедленное переизбрание запрещено.

В некоторых странах (Никарагуа, Коста-Рика) существует запрет на то, чтобы после ухода действующего президента избираться мог кто-то из его ближайших родственников. Возможно, это актуальное решение и для России.

Президент не должен быть главным при формировании правительства

В реальности вопрос о форме правления во многом сводится к довольно конкретным полномочиям и прерогативам органов власти — прежде всего, к формированию правительства. Большинство экспертов считают, что решающее слово в этом процессе должно принадлежать парламенту.

Виктор Шейнис, член политического комитета партии «Яблоко», один из авторов Конституции 1993 года

И в действующей Конституции, и с учетом президентских поправок указано, что правительство слагает полномочия перед вновь избранным президентом. Я думаю, что это неправильно. Правительство должно слагать полномочия перед Государственной думой, как основным институтом парламентского строя.

В Думе второго созыва я предлагал такой вариант: Дума избирает всеобщим голосованием председателя правительства и поручает ему формирование кабинета министров. Затем парламент рассматривает предложенные кандидатуры и голосует по ним. 

Существует и другой вариант: президент после согласования с Государственной думой назначает кандидата на пост председателя правительства. После этого в Думе проходит обсуждение программы правительства. В этом случае невозможно сформировать правительство за один день, должно быть отведено порядка двух недель человеку, утвержденному на пост председателя. Затем Дума утверждает состав правительства.

Екатерина Шульман

Я бы внесла в Конституцию формирование правительства по результатам парламентских выборов. Правительство должно формироваться парламентом, и благодаря ограничению на число мандатов правительство должно быть коалиционным. Те люди, которые выбрались в парламент, должны формировать правительство, договариваясь друг с другом. 

Однако группа исследователей, которые изучали организацию власти после «арабской весны» для института IDEA, не рекомендовала назначение главы правительства парламентом тем странам, в которых у партий «нет последовательной программы и достаточного управленческого опыта». Именно на эти изъяны указывает Михаил Краснов, который предлагает сохранить право назначения премьера за президентом, но усилить ответственность перед парламентом.

Михаил Краснов

У нас правительство — полностью президентский аппарат. Нужно менять этот баланс — чтобы правительство в смешанной республике было слугой двух господ. Например, в Польше президент назначает премьера, но этот премьер должен выступить перед сеймом с программой. Если программа не устраивает сейм, этот премьер уходит в отставку. Парламент так захотел.

Однако на двойную подотчетность правительства — президенту и парламенту — иногда указывают как на главный недостаток президентско-парламентской системы: кабинет вынужден постоянно маневрировать, чтобы избежать недовольства обеих сторон. Во Франции эта проблема решается тем, что президент назначает премьера, но в отставку правительство может отправить только парламент, причем для этого достаточно простого большинства от общего числа депутатов. Это заставляет главу государства искать приемлемого для парламента кандидата — как правило, представителя партии большинства.

В немецком Основном законе другая процедура: президент вносит кандидатуру канцлера, и если она не устраивает бундестаг, депутаты могут выдвинуть свою. На практике такого никогда не случалось: в канцлеры всегда предлагались лидеры победившей партии. Некоторые российские эксперты предлагают действовать наоборот: если Дума не сможет выбрать премьера, его назначает президент. Такая система хороша тем, что создает дополнительную защиту от кризиса, вызванного отсутствием стойкого большинства в парламенте.

Константин Добрынин

Кандидатуру председателя правительства должна предлагать Дума. А если Дума, скажем, никак не сможет определиться? Тогда право назначить председателя правительства сохраняется за президентом.

Такая же система прописана в альтернативных поправках, предложенных партией «Яблоко». Президент назначает премьера, только если Дума не смогла выдвинуть своего кандидата (или распускает палату). Сначала временно — на полгода, потом — если парламентская коалиция так и не появилась — на постоянной основе. За президентом сохраняется право отправить правительство в отставку — но только с согласия Госдумы.

Заседание Госдумы. 21 января 2020 года
Антон Новодережкин / ТАСС / Scanpix / LETA

У этой системы есть изъян, который стоило бы поправить. Депутатам предлагается дать право в любой момент выразить недоверие правительству — в том числе сформированному президентом, — после чего оно должно уйти в отставку. Но собрать негативную коалицию (против президентского назначенца) может быть сильно легче, чем позитивную (за выдвижение своего), а значит, вероятность правительственного кризиса велика.

Стоит помнить, что при таком механизме у президента может появиться искушение искусственно раскалывать слабые парламентские коалиции, чтобы самому назначить главу правительства.

Законодательные полномочия президента стоит сократить

Согласно действующей Конституции, президент обладает множеством возможностей влиять на законодательный процесс. Он может сам предлагать законопроекты; может накладывать вето на принятые, и для его преодоления нужны 2/3 голосов депутатов Госдумы и членов Совета Федерации; а после принятия поправок получил еще и право обращаться в Конституционный суд даже в случае преодоления парламентом вето.

Это не очень типично: в некоторых странах для внесения законопроекта в парламент президенту требуется одобрение премьер-министра или профильного члена правительства. А у президентов Франции и США есть право вето, но вообще нет права законодательной инициативы. Причем в обеих странах преодолеть вето легче, чем в РФ: в США нужны те же две трети голосов, что и в России, но только одной из палат — в зависимости от того, где был разработан законопроект. Во Франции достаточно повторного одобрения парламентом. В Индии — тоже.

В России, вероятно, тоже нужно уменьшить мощь президентского вето. С одной стороны, в 1996–2004 годах, то есть при более высоком уровне политической конкуренции, парламент успешно преодолел 38% вето. С другой — большая часть этих случаев пришлась на президентство Ельцина, который в Думе мог твердо опереться только на небольшую фракцию «Наш дом — Россия» (65 мест из 450). Если представить, что поддержка президента выше, то такое мощное вето становится почти непреодолимым, даже если у главы государства в Думе нет большинства.

Возможный вариант: для окончательного принятия закона достаточно повторного одобрения более чем половиной от состава парламентариев (а не простым большинством, как при первичном рассмотрении).

Учитывая опыт последних десятилетий, возможно, в Конституции нужно зафиксировать, что любой законопроект, расширяющий полномочия главы государства (например, в части формирования правительства или влияния на регионы), должен быть одобрен 2/3 депутатов и/или членов Совфеда.

Думу нужно расширить, Совет Федерации — реформировать

Как отмечает Шульман, «сама по себе парламентская форма правления не является страховкой от государственного насилия». Если представить себе ситуацию, при которой президентская партия получает абсолютное большинство мест в парламенте, риски монополизации власти снова становятся вполне осязаемыми. «Я бы ввела законодательное ограничение на предельное количество мандатов, которые может получать одна партия, — говорит та же Шульман. — Такое есть, например, в парламенте Киргизии». 

Такая поправка предложена в проекте Конституции, разработанном под руководством бывшего кандидата в депутаты Мосгордумы Романа Юнемана. В свою очередь, партия «Яблоко» предлагает не только ограничить представительство одной политической силы в парламентах любого уровня, но и увеличить число депутатов Госдумы до 650 — для более высокого уровня представительства. Правда, в таком случае выше риск раздробленного парламента — с другой стороны, и президенту было бы сложнее сформировать мощную фракцию, обеспечивающую ему единоличную власть.

Еще одна важная задача — найти правильное место Совету Федерации. Сейчас в нем заседают делегаты от глав регионов и законодательных собраний (а также президентские назначенцы), еще раньше — губернаторы и главы заксобраний, два первых года его избирало напрямую население. Большинство экспертов, опрошенных «Медузой», предлагает вернуться к практике прямого избрания.

Виктор Шейнис

Необходимо, на мой взгляд, возвысить роль Совета Федерации. Я думаю, он должен не формироваться, а избираться — так же, как Государственная дума, — только на основе другого избирательного закона. Дума в идеале опирается на равное избирательное право всех граждан, а Совет Федерации — на равные права субъектов.

Екатерина Шульман

России подходит двухпалатный парламент, потому что Россия — это федерация. Я бы оставила в Государственной думе депутатов, избирающихся по партийным спискам, и переместила одномандатников в Совет Федерации. 

Верхняя палата — это территориальное представительство. Избирательные округа должны быть сформированы таким образом, чтобы включать достаточно однородное население. Соответственно, депутаты-одномандатники должны становиться представителями территорий — они не могут делегироваться губернаторами и заксобраниями, и уж тем более президентом (абсурдная норма), потому что это нарушает принцип разделения властей. 

О том же пишет Олег Румянцев — один из активных участников конституционной реформы начала 1990-х годов, который предлагает перейти от формирования Совфеда к избранию. Те же предложения содержатся в проектах «Яблока» и экспертов фонда «Либеральная миссия». В таком случае российский Совет Федерации будет похож на американский сенат.

Однако американский конгресс разделили на палату представителей и сенат в качестве компромисса между крупными штатами (они делегируют больше конгрессменов в палату) и мелкими штатами (в сенате равная доля — по два — у всех, вне зависимости от численности населения). Эта проблема, актуальная для США конца XVIII века, вряд ли настолько же важна для современной России, а вот риск того, что при прямом избрании Совет Федерации просто станет клоном Думы, а не полноценным региональным представительством — велик (об этом же предупреждает и Олег Румянцев).

В качестве компромиссного варианта одного кандидата в сенаторы могут предлагать партии, участвующие в выборах в заксобрание, другой может избираться в паре с губернатором. Правда, так возникает риск, что кандидатов в Совфед будут подбирать не по их профессиональным качествам, а по тому, смогут ли они обеспечить дополнительный медийный эффект для губернаторских выборов. Поэтому в принципе можно сохранить даже действующую систему, но при условии, что в Конституции будет зафиксирована избираемость глав регионов, что предлагает сделать «Яблоко».

Полномочия регионов следует усилить, но они должны быть под контролем

Вопрос о формировании Совета Федерации тесно связан с проблемой отношений центра и регионов. Большинство экспертов согласны с бывшим сенатором Константином Добрыниным, который полагает, что «регионы в рамках действующей модели могут быть вполне сильными и самостоятельными». По мнению ученых, нынешняя зависимость субъектов Федерации от центра не заложена в Конституции, а стала, как говорит Григорий Голосов, следствием политических процессов последних 20 лет.

Григорий Голосов

С моей точки зрения, тот уровень самостоятельности субъектов Федерации, который заложен в Конституции 1993 года, вполне удовлетворителен. В этом отношении российский институциональный дизайн не нуждается в существенных улучшениях. 

Первый вице-премьер Игорь Шувалов выступает на заседании Совета Федерации. 30 сентября 2015 года
Валерий Шарифулин / ТАСС / Scanpix / LETA

Эксперты предлагают учитывать российские реалии, которые предопределяют экономическое неравенство регионов.

Илья Шаблинский

При демократизации режима некоторые субъекты Федерации, безусловно, вернут себе многие полномочия, станут более самостоятельными: Татарстан, Башкортостан, Московская, Нижегородская, Свердловская области — таких наберется 20.

А некоторые регионы так и останутся «недосубъектами». У нас очень много экономически слабых регионов — они зависели и будут зависеть от Москвы, тут ничего не поделаешь. Там и активной политической жизни, может быть, не было. Их зависимость от регионов-доноров — хроническая.

Григорий Голосов

Возможно, я бы поддержал создание федеральных территорий. Некоторые периферийные территории, нуждающиеся в развитии, расположенные в тяжелых климатических условиях, возможно, было бы целесообразно перевести в федеральное подчинение. Чтобы федеральный центр заботился о них там, где регионы о них позаботиться не могут.

Имеются, однако, и предложения зафиксировать в Конституции большую самостоятельность регионов.

Екатерина Шульман

Я понимаю, что экономическое неравенство регионов чрезвычайно велико, поскольку велико их ресурсное неравенство. [Сейчас] федеральный центр перераспределяет доходы, чтобы это неравенство не было совсем зияющим. Тем не менее оно есть и сейчас, то есть нынешняя система сверхцентрализации не дает нам уравнивания возможностей регионов. Да, регионы будут разными, но если у них не забирать все деньги, то по крайней мере будет стимул развивать потребительский спрос у себя на территории, а не только ездить в Москву за дотациями.

Элемент, который должен быть включен в Конституцию, — это полномочия регионов, их свобода в определении своего внутреннего устройства. Больше параметров экономического и социального устройства должны определяться региональным, а не федеральным законодательством. 

Думаю, федеральный центр должен брать на себя обеспечение некоторого минимума социальных услуг, прежде всего в сферах образования, здравоохранения и поддержания порядка. Кроме того, федерального подчинения должны быть надзорные органы: от прокуратуры до инспекций. Все остальное должно быть предоставлено регионам.

Ольга Кряжкова

Мы предложили обозначить статус конституционных уставных судов в Конституции, сейчас их там нет. Наличие конституционных уставных судов — это олицетворение федеративного характера государства. Я бы говорила не о праве субъектов на уставные суды, а об обязательном их создании в России.

Но в российских условиях расширение полномочий регионов несет в себе определенные риски — особенно если параллельно на федеральном уровне усилится парламент.

Михаил Краснов

Региональные элиты очень хорошо чувствуют, что происходит в Москве. Когда они видят, что в Москве нет «хозяина» — человека, который может стукнуть кулаком по столу, — при парламентской модели неизбежно начнется шантаж федерального центра и, может быть, сепаратизм. 

Проблема может быть не только в угрозе распада страны. Опыт 1990-х годов показывает, что угрозу демократии несет консолидация власти не только в федеральном центре, но и в некоторых регионах, где авторитарные тенденции возобладали еще до прихода Путина к власти.

Логичным выходом могла бы стать фиксация парламентского правления на региональном уровне (чтобы губернатором становился лидер победившей на выборах в заксобрание партии). Однако именно в регионах общая неразвитость партий может чувствоваться особенно остро: там, например, партии могут особенно легко оказаться в зависимости от местного бизнеса.

Поэтому, возможно, за федеральным центром следует оставить право на вмешательство в политическую жизнь регионов — например, сохранив в силе путинскую поправку, которая дает президенту возможность оспорить в Конституционном суде региональный закон до его вступления в силу. Очень важно также сохранить в руках центра контроль над силовыми структурами по всей стране (за исключением муниципальной охраны).

В любом случае расширение полномочий регионов должно идти параллельно с установлением реальной независимости местного самоуправления, ликвидация которого была одним из элементом консолидации региональных «квазидиктатур» в 1990-е.

Екатерина Шульман

Городское самоуправление — а 74,4% жителей нашей страны живут в городах — должно быть закреплено в Конституции. Независимость местного самоуправления, обязательные прямые выборы мэров городов и, повторю, значительная часть налоговых ресурсов должна оставаться в руках муниципалитетов. 

Параллельно с избираемыми мэрами должны быть полноправные городские представительные собрания, которые тоже должны выбираться населением напрямую. Их депутаты должны работать на постоянной основе, эта работа должна быть оплачиваемой, пропорция мандатов на количество избирателей должна быть закреплена в законе.

Конституционный суд необходимо сделать реально независимым

Уже в первоначальной редакции Конституции 1993 года Конституционный суд был поставлен в большую зависимость от президента: именно по его представлению Совет Федерации назначает судей. Очевидно, так авторы основного закона хотели избежать повторения того, что во время конфликта Бориса Ельцина с парламентом в 1993 году КС фактически встал на сторону последнего.

После принятия поправок президент получил еще и право — по аналогичной процедуре — отстранять судей, а также выдвигать кандидата на пост председателя КС и его зама. Эксперты «Медузы» против всех новаций. Большинство из них выступают за то, чтобы в формировании Конституционного суда участвовали другие органы власти и судейское сообщество.

Ольга Кряжкова

Учитывая высокую политическую значимость Конституционного суда, мы хотели бы сделать так, чтобы его состав формировался различными государственными органами: президентом, Советом Федерации и Государственной думой. Это позволило бы создать дискуссию.

Возможно изменение подхода к формированию судейского корпуса и обязательно, чтобы снятие судей с должности, как и сейчас, происходило при участии самых органов судейского сообщества. И чтобы без судов этого не происходило. 

Илья Шаблинский

Я пришел к мнению, что наш президент не должен иметь никакого отношения к назначению судей Конституционного суда. Сейчас он отбирает этих судей из числа военных людей и предлагает председателя. Я думаю, что кандидатуры судей должны определяться адвокатским и судейским сообществом, направляться в Госдуму, а Госдума должна эти кандидатуры представлять Совету Федерации. 

Члены Конституционного суда России. 9 ноября 2009 года
Ростислав Кошелев / AFP / Scanpix / LETA

После принятия поправок официальная численность Конституционного суда сокращена с 19 до 11 человек (хотя и сейчас в нем реально заседают 15 человек). Одновременно президент получил право отправлять в КС на проверку:

  • федеральные конституционные законы до их подписания (раньше он обязан был подписать их сразу после принятия),
  • федеральные законы, вето на которые смог преодолеть парламент (это дополнительный ресурс по борьбе с не устраивающими его законами в руках президента),
  • региональные законы до их вступления в силу.

При этом граждане лишаются права напрямую обратиться в КС — только «если исчерпаны все другие внутригосударственные средства судебной защиты». В результате КС рискует стать инстанцией по обслуживанию запросов президента.

Виктор Шейнис

Если мы хотим сделать Конституционный суд реальным ядром нашей судебной системы, то он должен рассматривать значительно большее количество правовых актов. И для этого он должен по крайней мере сохранить свою численность, а может быть, и несколько увеличить.

Авторы альтернативного проекта поправок, подготовленного для фонда «Либеральная миссия», предлагают увеличить численность судей до 21 человека. «Такое изменение приведет к формированию фактически четырех (учитывая пленарные заседания) составов суда, которые будут способны… параллельно рассматривать несколько дел, что должно повысить пропускную способность суда», — пишут они.

В мире есть страны, где судьи Конституционного суда назначаются совместно органами законодательной и исполнительной власти. Западные эксперты, с одной стороны, признают, что это предотвращает доминирование одной из них. Но с другой — предупреждают, что это может привести к излишней политизации органа, когда судьи будут защищать интересы органа, от которого они выдвинуты. Впрочем, от этой опасности может уберечь реальная несменяемость судей, которые должны работать значительно дольше, чем президент или парламент.

Делегирование судей профессиональным сообществом также существующая в мире практика, хотя Михаил Краснов предостерегает от того, чтобы возлагать на нее слишком большие надежды.

Михаил Краснов

Сначала судебное сообщество должно быть кем-то сформировано. Я не вижу ничего плохого в норме, что президент назначает федеральных судей. И на здоровье! Судьям [должно быть] все равно, кто их назначает. Главное, чтобы никто не мог произвольно отрешить их от должности. А этого нет. Судью неугодного убрать — без проблем, основания для отрешения от должности очень широкие

Независимости не может быть, если нет политической конкуренции. Когда страна 20 лет живет под властью одной и той же политической силы, судьи привыкают служить не закону, а заказу. Сама атмосфера понимания, что может понравиться власти, а что нет, заставляет судью поступать таким образом.

Не меняя систему, придумывать какие-то институты для формирования судей бессмысленно. Дело не в конкретных способах формирования судейского сообщества, а в том, в каких условиях оно существует и какие есть условия для отрешения судьи от должности.

«В Конституции можно было бы прописать, что недопустимо влияние на суд и прокуратуры, — считает депутат Госдумы от фракции КПРФ Юрий Синельщиков. — Это бы напомнило чиновникам, что они не вправе командовать судьями и прокурорами».

Права оппозиции и гражданского общества должны быть расширены

Учитывая негативный авторитарный опыт последних десятилетий, в Конституции, вероятно, следует подробнее прописать права политической оппозиции и партий.

Юрий Синельщиков, депутат Госдумы от КПРФ, первый заместитель председателя Комитета по государственному строительству и законодательству 

Есть правило, которое существует во многих странах, на него есть рекомендация ПАСЕ. К сожалению, у нас нет его. Если оппозиция голосует единогласно против законопроекта, он не может быть принят. Чтобы он прошел, правящее большинство должно согласовать его через рабочую группу с оппозицией. И наоборот — если оппозиция голосует за свой законопроект, он не может быть отклонен однозначно.

Возможно, в Конституции стоит четче прописать узкий список критериев, по которому партии может быть отказано в участии в выборах (к ним скорее должны относиться антиконституционные и антидемократические установки, чем численность и другие организационные проблемы).

Статья 29 Конституции запрещает цензуру, но не объясняет само понятие.

Термин подробнее раскрывается в законе о СМИ — это «требование от редакции средства массовой информации со стороны должностных лиц, государственных органов, организаций, учреждений или общественных объединений предварительно согласовывать сообщения и материалы (кроме случаев, когда должностное лицо является автором или интервьюируемым), а равно наложение запрета на распространение сообщений и материалов, их отдельных частей, — не допускается». Там же сказано, что «учредитель не вправе вмешиваться в деятельность средства массовой информации».

Очевидно, российские реалии сильно отличаются от конституционных деклараций. Одно из возможных решений проблемы — создание специального органа контроля над независимостью СМИ (такие существуют, например, в Тунисе и на Мальте). Такие структуры могли бы участвовать в урегулировании различных споров и инициировать расследование фактов цензуры. В условиях слабой и пока еще неразвитой судебной системы логично в полной мере вернуть приоритет международного права.

Наконец, в Конституцию имеет смысл включить элементы демократических инноваций, которые в западной науке обсуждаются уже многие годы:

  • обязательность рассмотрения законопроектов, одобренных гражданами через специальные интернет-формы,
  • поощрение «совещательной демократии»: различные решения принимаются после обсуждения их с группой людей, составленной на основе репрезентативной выборки, которой на протяжении какого-то времени на выбор предлагаются разные варианты,
  • прямое участие граждан в законотворчестве и разработке различных государственных решений на основе технологий, близких к написанию Википедии. В России аналогичный проект «Викилегия» в 2012 году запускали экономисты Виталий Найшуль, Григорий Глазков, Вячеслав Широнин, но не слишком успешно. Широко освещалась конституционная реформа в Исландии в 2010–2013 годах, в которой с помощью интернета и на офлайн-собраниях активно участвовали рядовые граждане. Правда, разработанные тогда поправки (среди них сокращение сроков пребывания руководителей у власти и обязательное рассмотрение законопроектов, одобренных гражданами) так до сих пор и не приняты.

Слушайте музыку, помогайте «Медузе»

Дмитрий Карцев и Егор Федоров

Реклама