В 2008 году власти прогнозировали, что к 2020 году средняя зарплата россиян будет 2700 долларов. Почему прогноз не сбылся — и сбудется не скоро Экономические итоги десятилетия

10 лет назад президент России Дмитрий Медведев в послании Федеральному собранию признал, что старая модель экономического роста исчерпала себя, а новую только предстоит создать. Стране нужна модернизация, говорил он, а ее цель — обеспечить высокие темпы роста экономики и доходов граждан. Спустя 10 лет премьер Медведев доложил президенту Владимиру Путину о начале новой модернизации, основанной на национальных проектах. Цели все те же — ускорение роста экономики и доходов граждан, вот только показатели стали вдвое ниже: вместо 6% годового роста — 3% (но и они сейчас кажутся недостижимыми). «Медуза» вспоминает, как прогнозировали будущее страны 10 лет назад и что в ее развитии пошло не так.

Какие задачи стояли перед Россией в 2010 году?

В 2008 году официальная «Концепция социально-экономического развития-2020» обещала России продолжение быстрого роста (6,5% в год), средние зарплаты в 2700 долларов США к 2020 году, средний ВВП на душу населения в 30 тысяч долларов, избавление от нефтяной зависимости и лидерство в высоких технологиях. Но под конец года до России докатилась волна глобальной «великой рецессии». В 2009 году, после самого успешного в своей истории десятилетия, страна больше всех в мире пострадала от глобального кризиса: за год ВВП сократился почти на 8%. 

Правда, рост экономики возобновился уже в конце 2009 года; в 2010 году он составил 4%, что было даже выше прогноза правительства. В 2011 году цена нефти вновь превысила 100 долларов за баррель, а рост ВВП ускорился до 4,5%. Но это был восстановительный рост после кризиса, который не менял структуру экономики, и разговоры о том, что экономика России устроена неправильно, не прекращались. Власть сама поставила диагноз, который не отличался от мнения большинства экспертов: 

• Россия слишком зависима от экспорта нефти и газа.
• Модель роста, которая дала отличные результаты в 2000-е, исчерпана. Деньги от экспорта дорогой нефти стимулировали внутренний спрос, который удовлетворялся в основном за счет задействования старых мощностей, введенных еще во времена СССР, а также за счет импорта.
• Требуется глубокая модернизация, которая позволит создать новые высокотехнологичные производства и повысить производительность труда.
• Только так Россия сможет сохранить темпы роста выше средних в мире и продолжить догонять развитые страны.

Были не только экономические проблемы: нужно было справиться с демографическим кризисом из-за ожидаемого снижения количества трудоспособных и реформировать армию, чтобы вернуть России способность «проецировать силу» на своих соседей из бывшего СССР и другие страны.

Как правительство обещало решать экономические проблемы?

Новый прогноз правительство составило только в 2012 году, когда экономика вновь стала замедляться: после четырех с лишним процентов в первые годы после кризиса ВВП вырос только на 3,4%. В новом прогнозе правительство ожидало средний рост в 3,0–3,2% в «консервативном сценарии», то есть при медленном решении насущных проблем страны, до 5,0–5,4% в «форсированном сценарии», где в страну активно поступают иностранные инвестиции и технологии. Во всех сценариях цены на нефть сохранялись на уровне выше 90 долларов за баррель.

К прогнозу было решено написать новую концепцию реформ. Этим занялась большая группа экспертов, которая в 2012 году представила «Стратегию-2020» с планами по всем отраслям и с новой моделью роста, основанной на уменьшении роли государства, стимулировании конкуренции и улучшении инвестиционного климата. За избавление России от нефтяной зависимости и стабильность перед лицом новых кризисов должны были отвечать Резервный фонд и Фонд национального благосостояния (ФНБ), куда бы отправлялись сверхдоходы от дорогой нефти. Деньги на неотложные бюджетные нужды предполагалось добыть за счет «бюджетного маневра»: снижения расходов на оборону, субсидий экономике и повышения пенсионного возраста.

Стратегия так и не была утверждена правительством; эксперты говорили, что главные разногласия касались повышения пенсионного возраста, против чего выступал премьер Путин, который собрался баллотироваться в президенты. Через четыре года авторы стратегии говорили, что стратегия реализована на треть (например, были созданы Резервный фонд и ФНБ), а местами (в том числе в части создания «новой модели роста») не реализована вообще.

Какие прогнозы делали эксперты?

Прогноз (будущего министра) Белоусова

Еще в конце 2009 года Центр макроэкономического анализа и прогнозирования (ЦМАКП) написал прогноз, согласно которому у России есть три пути развития:

• «Социально ориентированный», при котором государство повышает затраты на «человеческий капитал», то есть образование и здравоохранение, и ждет много лет, прежде чем это приведет к ускорению роста. В первые годы в стране будет застой инвестиций, но рост доходов населения за счет увеличения бюджетных трат поддержит слабый рост экономики.
• «Либерально-консервативный» (примерно соответствует модели роста из «Стратегии-2020» с созданием условий для ведения бизнеса и инвестиций): стабильность бюджета, ограничение роли государства и государственных инвестиций, создание властных институтов, обеспечивающих условия для ведения бизнеса. Все это должно привести к росту производительности труда — и, шире, эффективности экономики. Но успех зависит от привлечения иностранных инвестиций и не сулит быстрого роста.
• Сценарий «индустриальной модернизации», в котором государство повышает налоги на добычу полезных ископаемых, концентрирует финансовые ресурсы и создает с их помощью новую экономику. При этом выбирать, куда инвестировать, должны будут чиновники. В бюджете не создаются резервы на случай кризиса и снижаются расходы на пенсии за счет повышения пенсионного возраста; Центробанк должен снизить ключевую ставку, чтобы стимулировать кредитование. Вариант, по мнению ЦМАКП, обеспечивал рост в 6% в год в долгосрочной перспективе. 

При этом ЦМАКП прогнозировал, что России в 2015–2018 годах предстоит пережить новый кризис, связанный с падением цен на нефть, который будет тяжело пережить при любом сценарии развития. «Индустриальный» вариант тут наиболее рискованный — в бюджете не будет резервов на случай кризиса, — но и самый многообещающий из-за надежды на базу для быстрого восстановления. Ответ на главный вопрос критиков — как обеспечить эффективность государственных инвестиций, которые традиционно уступают частным, — прогноз не содержал.

Руководил ЦМАКП Андрей Белоусов — в 2012 году он стал министром экономического развития, а в 2013-м — помощником президента Путина.

Прогноз Гуриева и Цывинского

В начале 2010 года был опубликован прогноз ректора Российской экономической школы Сергея Гуриева и профессора Йеля Олега Цывинского под названием «Кризис может сделать из России Советский Союз 1970–1980-х годов». Авторы писали, что России грозит стагнация длиной в десятилетие при цене на нефть в 70–80 долларов за баррель. 

• Реформы, создающие принципиально иной инвестиционный климат и снижение роли государства, поощряющее конкуренцию (а значит, и рост производительности труда), маловероятны — им будет противиться сама власть и близкий к ней бизнес, который живет за счет получения ренты от продажи нефти и газа и бюджетных расходов. 
• Из всех сценариев развития власть предпочтет те, которые обещают стабильность получения ренты. 
• Из всех уроков кризиса-2009 правительство выберет те, что способствуют «стабилизации»: увеличение доли госбанков, спасение предприятий за госсчет и их огосударствление, создание резервов, позволяющих власти пережить период низких цен на нефть. 
• Без «внешней опоры» реформ — типа той, что есть у стран, вступающих в ЕС и берущих на себя соответствующие обязательства, — отказ от такой «стабильности» маловероятен. 

Какой прогноз оказался верен?

В 2012 году, когда Владимир Путин снова стал президентом России, он подписал «майские указы», обязавшие правительство тратить больше бюджетных денег прежде всего на социальные статьи и поддержку демографии. Это в том числе должно было обеспечить рост доходов населения, а значит, и потребительского спроса и всей экономики. Правительство не спешило исполнять указы, зато создало и наполнило Резервный фонд и ФНБ и активно тратило деньги на оборону: расходы на нее выросли с 2,7% ВВП в 2012 году до 4,4% ВВП в 2016-м. 

По сути, руководство страны так и не выбрало модель роста. Получалось продолжение исчерпавшей себя модели роста конца 2000-х: за счет доходов от высоких цен на нефть государство увеличивает доходы бюджетников и затраты на армию и правоохранительные органы, тем самым расширяя спрос. 

Власти подверглись критике со всех сторон. В 2012 году Андрей Белоусов требовал бюджетных инвестиций в промышленность и инфраструктуру, но так ничего и не добился. При этом участие государства в экономике только возрастало: вместо приватизации, к которой призывали все концепции и стратегии, лишь усиливался контроль государства и госкорпораций за банками, крупной промышленностью и добычей нефти. Эксперты, писавшие «Стратегию-2020», прямо заявили, что деловой климат ухудшается: государство захватывает все новые отрасли экономики, судебная система настроена на поддержку участников «государственно-дружественного капитализма», на бизнес давят правоохранительные органы и коррупция. А потому рост частных инвестиций невозможен. 

Инвестиции действительно быстро иссякли, а вместе с ними и рост экономики. Уже в 2013 году рост ВВП снизился до 1,3% с 3,4% годом ранее, несмотря на то, что цена на нефть все это время была стабильно высокой.

Президент Путин в это время все больше интересовался внешней политикой, главным образом интеграцией стран бывшего СССР в Таможенный союз. Во многом из-за того, что часть украинского общества не хотела такой интеграции, предпочитая ассоциацию с ЕС, случилась революция в Киеве, Россия в ответ присоединила Крым.

Затем случился кризис: цены на нефть упали до 50 долларов за баррель, а США и страны ЕС ввели против Москвы санкции из-за Крыма и войны в Донбассе, что усилило отток капитала. Тут-то и пригодился Резервный фонд: власти решили, что цены на нефть скоро вырастут, и пытались «лечить» кризис в стиле 2009 года, увеличив субсидии банкам и предприятиям. Центробанк отпустил рубль в свободное плавание, резко поднял учетную ставку и национализировал пострадавшие банки.

Однако к 2016 году цены на нефть так и не выросли, Резервный фонд почти иссяк и стало ясно, что бюджет нужно «резать». Порезали в том числе и расходы на оборону — в 2018 году они вернулись на уровень 2012 года. ВВП по сравнению с 2009 годом упал не сильно, но и быстрого восстановления тоже не случилось.

В итоге, когда цены на нефть начали восстанавливаться в 2017 году, страна перешла к «стабильности», которая очень напоминает прогноз Гуриева и Цывинского 2010 года.

• Государство распространилось почти на всю банковскую сферу и на значительную часть прочей экономики. Это окончательно убило конкуренцию и деловой климат.
• Правительство несколько лет проводило жесткую бюджетную политику экономии с помощью бюджетного правила, по которому оно не тратило сверхдоходы от экспорта нефти, а складывало их в резерв.
• Центробанк проводил еще более жесткую денежно-кредитную политику, удерживая высокую ставку. Инфляция снижалась, но предприятия фактически лишились возможности брать кредиты и инвестировать.
• За все это заплатило население: ВВП после 2016 года немного вырос, прибыль предприятий (в основном добывающих сырье) выросла значительно, а реальные располагаемые доходы населения упали. Девальвация и антисанкции привели к подорожанию импортных (а следом и российских) товаров. При этом часть денег у населения забрало государство: был повышен пенсионный возраст, с 2019 года вырос НДС.
• Только цены на нефть стабилизировались не на уровне 70–80 долларов за баррель, как думали эксперты, а на уровне 60–70 долларов.

Какие проблемы властям нужно решать сейчас?

Как считают многие эксперты, в нынешнем состоянии российская экономика действительно стабильна и может почти безболезненно пережить небольшой мировой экономический кризис: вновь накоплены значительные резервы, рубль стоит чуть дешевле, чем должен был при такой цене на нефть, а значит, лучше готов к ее падению, чем в 2014-м.

Но главное, российская экономика намного меньше связана с мировой, чем это было еще пять лет назад. В случае кризиса получатели ренты — чиновники и их окружение — смогут ее сохранить. Но чтобы развиваться, России в начале 2020 года нужно ответить, по сути, на те же вызовы, что и в 2010-м. Более того, к ним прибавились новые:

• России нужно догонять развитые страны и пытаться не отстать от ведущих развивающихся по темпам роста. Однако сейчас потенциал роста российской экономики ниже, чем в среднем в мире и даже чем во многих развитых странах Запада. 
• Деньги есть, но в инвестиции они не превращаются.
• Производительность труда росла медленно, пока Росстат не поменял методику ее расчета. Теперь на бумаге она растет быстро, но никто этим данным не верит.
• Численность рабочей силы снижается, чего не было в 2010 году. Миграция после падения курса рубля (оно сделало работу в России менее выгодной для иностранцев) не покрывает уменьшение числа трудоспособных.
• Доходы населения по сравнению с 2014 годом снизились. Модель роста, основанная на расширении спроса населения, больше не работает.

Как они собираются это делать?

Новый (2018 года выпуска) долгосрочный прогноз правительства уже не предполагает амбициозных целей типа быстрого сокращения отставания от развитых стран: к 2024 году экономика должна стабильно расти на 3% в год (в новых «майских указах» Путина от 2018 года содержится требование обеспечить рост в 3,5–4%). При этом мировая экономика, согласно прогнозу, замедлится — ее рост в середине следующего десятилетия также не превысит 3%. Это, среди прочего, приведет к снижению цен на нефть до 52–54 долларов за баррель, то есть России не приходится рассчитывать на новый нефтяной бум.

Проблема в том, что и 3% роста — это вдвое выше, чем потенциал роста, которым располагает экономика сейчас. Теоретически потенциал можно повысить, решив три главные проблемы:

• Повысить уровень инвестиций, которых экономика была почти лишена последние годы. Дело не в нехватке денег: доля валовых сбережений в ВВП в России — почти 30%, а доля инвестиций уже семь лет (с 2012 года) колеблется около отметки в 20%. Разница все это время просто выводится из страны.  
• Увеличить численность рабочей силы (она снижается с середины 2000-х). Повышение пенсионного возраста замедлит сокращение, но принципиально проблему может решить только привлечение мигрантов.
• Обеспечить рост совокупной факторной производительности, и прежде всего рост производительности труда и эффективности инвестиций.

Решение всех трех проблем, говорит главный экономист Всемирного банка по России Апурва Санги, действительно позволит увеличить потенциал роста до 3%. Власть уверяет, что готова это сделать: «майские указы» президента 2018 года требуют от правительства увеличить долю инвестиций в ВВП до 25%, обеспечить рост производительности труда в несырьевых отраслях на 5% в год и т. д. Главный вопрос — как это сделать. 

Согласно «майским указам», решать все проблемы власть собирается с помощью нацпроектов, которые предполагают концентрацию ресурсов в руках государства и госкомпаний и государственные инвестиции в размере 25 триллионов рублей за пять ближайших лет. В том числе для этого правительство решило изъять деньги у населения с помощью повышения НДС и пенсионного возраста. Таким образом, власть возвращается к идеям «индустриальной модернизации» вроде тех, что предлагал в начале 2010-х Белоусов и другие сторонники государственных инвестиций. Только инвестировать предполагается не прямо в промышленное производство, а в строительство инфраструктуры.

Однако такая политика создает новые проблемы:

• Если предыдущее десятилетие было похоже на застой в позднем СССР, то нацпроекты могут стать аналогом перестроечной программы «ускорения», говорят экономисты. Тогда попытка разогнать рост экономики за счет увеличения инвестиций только разбалансировала союзный бюджет: инвестиции оказались неэффективными, СССР потратил на них последние ресурсы и залез в долги. В итоге это закончилось крахом страны. Понятно, что в планы элиты это не входит.
• Модернизация сверху лишь увеличит роль и долю государства в экономике. Это противоречит цели повышения факторной производительности — она возможна только при конкуренции компаний. Всемирный банк, например, считает сокращение участия государства в экономике необходимым условием повышения производительности.
• Наконец, долгосрочное повышение потенциала роста невозможно, если Россия и дальше будет зависеть от экспорта ресурсов. Нужно развивать инновационные отрасли, для чего опять же требуется конкуренция компаний, участие в международных производственных цепочках и прямые иностранные инвестиции, к которым «прилагаются» технологии.

Пока правительству не удалось запустить государственные инвестиции. Бюджет в последние два года не смог отправить получателям более триллиона рублей: чиновники говорят, что пока не научились инвестировать эффективно и лишние траты могут угрожать стабильности. Частные и государственные компании тоже не спешат вкладывать деньги, а копят их на депозитах в банках и выводят из страны. Инвестиции фактически не растут, экономика после небольшого оживления 2018 года вновь стагнирует.