Перейти к материалам
истории

Мы знаем, что правоохранительная система в России прогнила. Но как это произошло — и что с этим делать?  На все важные вопросы отвечает социолог Кирилл Титаев

Источник: Meduza
Агентство городских новостей «Москва»

В истории с Иваном Голуновым вышло так: полицейские подбросили журналисту наркотики, затем прокуратура, несмотря на очевидные нарушения со стороны следователей, попросила суд об аресте — а суд без особых сомнений арест (домашний) назначил. Освободить Голунова помогла беспрецедентная кампания журналистской и гражданской солидарности — сейчас она превратилась в кампанию против полицейского произвола. Изучением российской правоохранительной системы давно занимаются в петербургском Институте проблем правоприменения. Спецкор «Медузы» Павел Мерзликин поговорил с социологом Кириллом Титаевым, работающим в институте, о том, что с этой системой принципиально не так. Как происходят фальсификации уголовных дел? Почему структура МВД подталкивает сотрудников к пыткам? Зачем нужно ликвидировать Следственный комитет России?

— Российская правоохранительная система продолжение советской? Если смотреть на принципы работы, то мы получили правоохранительные органы по наследству?

— Это большая и сложная история. Если попытаться уложить ответ в одну фразу, то наши правоохранительные органы — это испорченные советские правоохранительные органы.

Давайте посмотрим, как развивалась советская правоохранительная система в части уголовного преследования. Изначально, в начале 1920-х годов, формируется вполне типовая структура и для того момента, и для современного мира. Классическая модель, при которой есть органы милиции, которые расследуют, раскрывают и — с минимальным участием прокуратуры — передают в суд простые уголовные дела по очевидным преступлениям. По сложным преступлениям милиция тесно работает вместе с более юридически квалифицированным сотрудником прокуратуры.

В 1930-е начинает возникать выделенный следственный аппарат НКВД. В этой системе следователь — это не инспектор уголовного розыска, который раскрывает дело. Это тот, кто работает с уже установленным подозреваемым. Конечно, в основном этот аппарат возникает для нужд политического сыска — по большому счету, для репрессий. Соответственно результаты работы НКВД очень часто поступали не в суд, а в особое совещание — то, что принято называть «тройками».

Так это и работало дальше. Для общеуголовных преступлений был общемировой стандартный путь — инспектор милиции и прокурор, который потом несет дело в суд. А для политических — отдельное следствие НКВД. Но в середине 1950-х в советском юридическом сообществе возникает идея изменить уголовное законодательство так, чтобы повторение массовых репрессий стало невозможным. Мы знаем, что массовые репрессии не повторились и, может быть, в этом есть какой-то вклад советских юристов, которые пытались создать максимально жесткие рамки, исключающие внесудебные расправы.

В частности, в первой версии Уголовно-процессуального кодекса СССР, вступившего в действие к 1961 году, общая модель расследования описана ровно так, как она работает во всем мире. Есть милиция, где дознание может проводить практически любой сотрудник. Есть уголовный розыск — для более сложных дел. И есть следствие в прокуратуре, которое работает по юридически сложным делам.

Но уже в 1963 году указом Президиума Верховного совета вносятся поправки, которые создают отдельное следствие в составе органов внутренних дел. И дальше институт следствия будет только развиваться.

В чем здесь проблема? В том, что мы вводим дополнительную фигуру. Изначально у нас есть милиционер, который ищет подозреваемого и собирает доказательства его вины, и прокурор, который доказательства проверяет и несет дело в суд. И всем понятно, как распределена ответственность. Но мы между ними помещаем следователя — и это именно та зона, где возможны фальсификации, пытки и так далее. Следователь, с одной стороны, не видит оперативной работы милиции, а с другой — не выступает перед судом. Это в том числе приводит нас ко многим проблемам, которые мы имеем сейчас. Например, к традиции обвинительного заключения как черновика для приговора. Уже с 1960-х прокурор оторван от непосредственно милицейской работы и ему сложно разобраться в деле. Поэтому он и передает судье вот этот черновик обвинительного приговора. А черновика оправдательного — просто нет.

Директор по исследованиям Института проблем правоприменения Кирилл Титаев

— Но если это произошло еще в 1960-е, почему вы говорите, что советская система была испорчена в российские годы?

— Дело в том, что до 2007 года мы имели вот эту плохую модель по большей части преступлений, но хотя бы по тяжким преступлениям мы имели старую модель — следствие в составе прокуратуры и милицейская работа на уровне ниже. С 2007 года, когда появился Следственный комитет, для всех преступлений была реализована вот эта наихудшая из возможных моделей.

У советской милиции была вторая важная особенность — ее невероятная централизованность. Стран с централизованной прокуратурой довольно много, потому что это довольно компактный орган. Стран с полностью централизованной полицией очень немного, а больших стран — мало. Страна размером с Россию, в которой полиция полностью централизована, судя по всему, одна — Китай.

И очень важно понимать, почему из-за этого наша система испорчена. Потому что правоохранительные органы, безусловно, должны учитывать интересы местного сообщества, в хорошем смысле учитывать интересы местной власти — ориентироваться на те потребности общества, которые видны на локальном уровне. Они должны быть подотчетны на низовом уровне. Сейчас же правоохранительные органы подотчетны одному человеку — президенту. Любая попытка местных властей и сообществ вмешаться в их работу воспринимается как покушение на святую независимость [органов внутренних дел].

— Так было и в советское время?

— Тогда эта проблема снималась так. Начальник милиции, начальник отдела внутренних дел, с одной стороны, входил в вертикаль УВД, с другой стороны, подчинялся, назначался местными властями. Мы не можем говорить здесь о независимости, но это имело довольно существенное влияние. Начальство местной милиции было обязано учитывать местные интересы. Была еще одна линия ответственности и взысканий — партийная. Вдобавок по партийной линии шла координация и с вышестоящими органами. Например, первый секретарь райкома может обратиться к первому секретарю обкома, а тот может выстроить работу с начальником УВД по области.

— Но разве независимость органов внутренних дел от власти это плохо?

— Это не хорошо. Потому что подавляющее большинство задач, которые должны решать правоохранительные органы — вопросы местного значения. Невозможно из Москвы управлять ситуацией во всех регионах. Например, в одном регионе есть проблема с пьяными убийствам, в другом — с бандитскими, в третьем — с корыстными и так далее. Правоохранительная политика требует очень плотного пристраивания к локальным реалиям, и транслятором этих локальных реалий должна оказываться либо местная власть, либо другие органы. Если этого не происходит, как это сделано у нас, единственным инструментом управления становится «палочная» система.

Давайте просто представим: вы садитесь в кресло министра внутренних дел Владимира Колокольцева и пробуете понять, как можно управлять МВД. У нас 85 региональных главков, плюс десять транспортных [то есть главных управлений транспортной полиции]. И все они формально одинаковые. В каждом из управлений есть четыре-пять ответственных — начальник управления и так далее. Перед вами 500 человек, работу которых нужно координировать. А под этой сотней главков у нас еще порядка трех с половиной тысяч подразделений районного уровня и приравненных к ним. Понятно, что ориентироваться на локальные задачи на уровне всего министерства не получится.

В итоге единственный элемент управления — формальная отчетность, ориентация на статистику и управление по статистике. А люди на местах, будь то полицейские, медики или педагоги, моментально научаются эту статистику, скажем вежливо, корректировать до того уровня, который требуют от них сверху.

— Если пока отойти от «палочной» системы и попробовать дать общую оценку, то наша правоохранительная система в целом эффективна или нет?

— Эффективность можно оценивать с разных точек зрения. Давайте пройдем по тем основным задачам, которые система может и должна решать.

Задача первая и самая понятная — у нас есть конкретный потерпевший от преступления, который хочет добиться справедливости. Он приходит и говорит, что его обокрали, побили и так далее. Здесь все в высшей степени печально, потому что российская правоохранительная система очень заточена на не-работу с потерпевшим. Если мы посмотрим в статистику, то увидим, что около половины всех раскрытых преступлений — это преступления без жертв, то есть наркотические и часть экономических. Мы увидим, что в России уровень регистрируемой преступности на душу населения в пять раз ниже, чем в Германии. Мы увидим — по результатам опроса нашего института, — что люди в половине случаев предпочитают вовсе не заявлять о преступлении в полицию.

Сотрудники полиции — в новом здании 24-го отдела полиции в Невском районе Санкт-Петербурга, январь 2013 года
Евгений Асмолов / Коммерсантъ

В целом, это довольно мощная история про недоверие. И работа полиции увеличивает это недоверие. В профессиональной среде считается гениальным навыком убедить потерпевшего в том, что подавать заявление не нужно.

Хорошая новость состоит в том, что те, кто имеют опыт общения с полицией, с большей вероятностью туда пойдут снова. То есть те, кто попробовали — тем, скорее, понравилось.

— А как нежелание брать дела в работу вяжется с тем, что нужно делать статистику?

— Статистику нужно делать на простых, очевидных преступлениях. Соответственно, если вы приходите и говорите: «Смотрите, вот, у меня видеокамера — и под эту камеру у меня сосед Петя зашел на мой участок и украл газонокосилку», — то вас нежно обнимут, поцелуют и все для вас сделают. А во многих других случаях полицейский приложит все усилия, чтобы убедить вас в том, что возбуждение уголовного дела создаст гораздо больше проблем для вас, чем принесет пользы. Кроме того, на этом уровне случаются и ужасные эпизоды. Часть пыток, о которых стало известно, это истории про пытки потерпевших [полицейскими].

— То есть с точки зрения помощи конкретному потерпевшему все совсем плохо?

— Все не очень хорошо, но не убийственно плохо. Уровень нормальной европейской юрисдикции 1970-х годов.

Вторая точка зрения на эффективность [полиции] — обвиняемые и подозреваемые. Небезосновательно кажется, что речь идет о каких-то маргинальных слоях населения. Если мы посмотрим на структуру осужденных в социальном разрезе, то увидим, что 60% — это безработные, и еще 20% — люди, занимающиеся физическим трудом. Для справки: безработных в том официальном понимании, в котором их записывают правоохранительные органы, в России 3-4%, а занимающихся физическим трудом — 17%. То есть вот эта группа в 20% [населения страны] дает нам 80% [всех] осужденных.

Это означает, что с подозреваемыми из других слоев населения правоохранительные органы просто не умеют работать. Или пытаются работать по тем же стандартам. Это было хорошо видно в деле Ивана Голунова, когда, казалось бы, ну ты же понимаешь, что это известный человек, ну, шум поднимется, ну что тебе мешало хотя бы насилие не применять [во время следственных действий]? Но это уже требует невероятных усилий, это нужно радикально менять всю практику работы, потому что то же применение мелкого насилия становится частью повседневности и не воспринимается как что-то необычное. На все это работает очень низкая правовая защищенность слоев населения, с которыми привыкла работать полиция, и тотальное доверие со стороны судов к правоохранительным органам в вопросах жалоб подозреваемых. Так что с этой точки зрения все с правоохранительной системой очень плохо.

И, наконец, есть сфера, о которой мы часто забываем — работа по охране общественного порядка. Повседневная, но важная работа полиции — реагирование на жалобы о шумных вечеринках у соседей, уличное патрулирование и так далее. Здесь все лучше, чем в двух предыдущих сферах. Полиция более-менее работает: все-таки приезжает на вызовы, патрулирует улицы и так далее.

— Какие фундаментальные и самые важные проблемы в работе нашей полиции можно выделить?

— Это «палочная» система и гиперцентрализация, о чем мы уже говорили. И третья проблема — из разряда «хотели как лучше, а получилось как всегда». Это сверхюридикализация — попытка сделать всех юристами. Например, у нас формально до сих пор для работы участковым требуется юридическое образование. Если мы посмотрим на повседневную работу низовых правоохранительных органов, то увидим, что огромный пласт времени — это юридически корректное оформление документов.

Около половины рабочего времени участковый пишет постановления, которые в восьми-девяти случаях из десяти вообще не нужны никому — это артефакты формального контроля, потому что всем нужно прикрыть себя с точки зрения «палочной» отчетности. Эта история про давление прокурорского надзора и центрального аппарата, который, как мы понимаем, не может контролировать то, что происходит на практике, а может контролировать только документооборот.

Эта перегрузка бюрократической работой присутствует на всех уровнях. Особенно она видна и опасна для граждан в том, что касается охраны общественного порядка. В уголовном судопроизводстве это тоже довольно-таки большая часть, потому что примитивнейшее очевиднейшее дело будет занимать порядка ста страниц и потребует пары-тройки недель на проведение всех мероприятий.

Еще очень много важных, но второстепенных проблем. Среди прочего, это высокая толерантность к применению насилия, относительно невысокие зарплаты, наличие отдельных вузов [для подготовки сотрудников МВД], которые дают далеко не лучшее юридическое образование и создают очень плохую социализационную среду [для полицейских]. Еще достаточно важно то, что сотрудники полиции зачастую довольно своеобразно воспринимают коммерческую деятельность. То есть от полицейского легко можно услышать что-то вроде: «Была же статья за спекуляцию, зря ее отменили».

— Хотелось бы подробнее обсудить «палочную» систему, так как почти всегда именно ей объясняют большинство нарушений. Когда она появилась?

— Позиции исследователей разнятся. Есть те, кто находят ее отчетливые признаки уже в конце 1950-х. Есть те, кто говорят, что она стала играть существенную роль только в конце 1970-х. Моя позиция в том, что организационные инструменты работы и сбор данных был более-менее налажен к середине-концу 1960-х, а основным инструментом управления она становится где-то в районе андроповских времен — в первой половине 1980-х.

— То есть мы ее тоже получили по наследству?

— Мы ее очень сильно усилили. В каком-нибудь 1985 году было нормальной историей, что начальник районного отдела милиции выступает на областной коллегии — и у него кошмар по всем показателям, но он объясняет, что у него есть постановление бюро райкома партии, в котором подробно рассказывается, почему с точки зрения местных властей происходит ухудшение показателей. Сейчас ничего такого нет и практически любые объяснения система не считывает. Почти всегда учитываются только цифры без учета местных реалий. Например, был спокойный район, а потом там началась масштабная стройка, приехали вахтовики, и все показатели преступности поползли вверх.

— Мы можем дать какую-то отсечку, когда «палочная» система усилилась?

— 1990-е годы в милиции — это очень низкие зарплаты, очень большая текучка кадров и нагрузка, в большей степени ручное управление. «Палочные» показатели существуют, но применение их часто ситуативное, то есть можно закрыть глаза на многое. Я бы сказал, что точкой отсчета становится 2001 год, когда был большой приказ, реформировавший всю систему.

— Мы обсуждали, что «палочная» система превратилась в главный инструмент управления. Но руководство МВД неоднократно заявляло о том, что победило «палочную» систему. Одновременно все, кто хотя бы немного интересуются работой полиции, знают, что показатели все еще решают почти все. Почему тогда такие заявления появляются?

— Скажем честно: позитивные сдвиги есть. Точнее, был один большой позитивный сдвиг. До медведевской реформы было 72 показателя, которые учитывались в работе. Сейчас их количество колеблется от 21 до 27. В этом плане стало существенно лучше. Молодые бородатые мужчины типа меня могли почувствовать это на себе — на улицах перестали проверять прописку у граждан России. Этот показатель ушел.

— То есть «палочная» система у нас есть, но она просто стала компактнее?

— Она стала чуть лучше, да.

— А понятно откуда взялась идея того, что чем больше раскрытых преступлений, тем лучше? Разве предотвращение не задача полиции?

— Попытаемся посмотреть на это из оптики правоохранительных органов. Во-первых, то, что касается преступности не выявляемой, а предупреждаемой. Система разделяет эти два вида, поэтому количество преступлений, выявление которых не зависит от активности сотрудников, должно снижаться. Например, количество убийств. А раскрываемость этих преступлений должна ежегодно расти. Соответственно, если это будет происходить все время, то в какой-то момент эти две кривые сойдутся, и количество раскрываемых должно превысить количество совершенных.

Красноярские автоинспекторы во время проверки подозреваемого в перевозке наркотиков. Красноярск, июль 2017 года
Илья Наймушин / Reuters / Scanpix / LETA

Для этого внутри системы предусмотрен прекрасный предохранительный клапан: каждый раз, когда в каком-нибудь отделе меняется начальник, он будет максимально задирать количество преступности, то есть повышать регистрируемость преступлений и говорить: «Вот вы видите, что передо мной-то было, совсем все запустили, ничего не регистрировали, граждан отфутболивали». И ронять раскрываемость под лозунгом «Вот что передо мной-то было, раскрываемость рисовали». Чтобы создать себе низкую базу, и те три-пять-семь лет, которые он будет сидеть на этом месте, спокойно повышать раскрываемость и снижать регистрируемость.

Выявляемые преступления — это, например, наркотические преступления и часть экономических. Это преступления с высокой латентностью, это преступления без жертв, то есть к нам никто не прибежит с криком: «Ой, спасите, помогите, мне продали наркотики». И совершенно разумно система исходит из гипотезы, что все равно большая часть этих преступлений останется без внимания правоохранительных органов, поэтому сколько бы их ни выявили, это все равно будет меньше, чем их совершается. Поэтому чем больше их выявили, тем лучше поработали, молодцы!

Например, посмотрим ситуацию по наркотическим преступлениям. Если мы предположим, что у нас хотя бы 2% наркопотребителей в стране от взрослого населения — это будет два миллиона потребителей. Предположим, что они хотя бы раз в неделю совершают покупку. Соответственно, это сто миллионов покупок в год. Каждая покупка, по сути, отдельное преступление. А выявляется у нас порядка 200 тысяч наркотических преступлений. Другой вопрос, что логика борьбы с разовыми низовыми покупками не улучшает ситуацию, но это полицейско-прокурорская логика.

— Есть мнение, что из-за «палочной» системы органы заняты тем, что сами создают уголовные дела, чтобы их доблестно «раскрывать» и отчитываться о выполнении показателей.

— «Палочная» система существует во многих полициях мира, но в нашем случае она стимулирует меньшее внимание к потерпевшему и большее — к случаям, когда интересами потерпевшего можно пренебречь. При этом прямые фальсификации не особо и нужны с теми низкими стандартами доказывания преступлений, которые у нас есть. Слова оперативников, плюс слова понятых против слова обвиняемого — частая ситуация в наших судах.

— В других странах все это решается противовесами для «палочной» системы?

— Да. В целом, некоторая отчетность собирается везде. Есть вариант, когда полиция просто настолько компактна, что более или менее каждый случай становится предметом общественного внимания. Например, это американская ситуация, где работает несколько тысяч разных полиций и все они подотчетны на локальном уровне. Там ответственность просматривается на уровне буквально каждого дела.

В других странах это решается тем, что, например, с итоговым отчетом за год начальник условного ОВД приходит не к своему начальнику в областном центре, а идет на специальную комиссию в своем районе, где подробно рассказывает, какие есть проблемы. А на этой комиссии ему говорят, что в районе появилась какая-то конкретная проблема и в следующем году нужно уделить внимание именно ей. Например, по такому или схожему принципу работает британская система или итальянская.

Но и в других странах есть похожие проблемы. Например, есть классическая проблема Нью-Йорка, где полиция довольно больших размеров. Там все довольно быстро скатывается к работе по «палочной» системе. Тогда начинается история про политическую конкуренцию — смена мэра, ротация всего руководства полиции и несколько судебных процессов. После этого система оживает, проходит пять лет и все повторяется снова. Развиться до нашего масштаба она просто не может, потому что пять лет и 20 — это разные истории.

— Еще один непонятный момент в этой системе. Есть стереотип, что полицейские сидят и выдумывают какие-то абсурдные дела про экстремизм, чтобы улучшать статистику. При этом сами полицейские постоянно говорят, что они адски загружены работой. Что из этого ближе к реальности?

— Обе точки зрения соответствуют реальности, просто касаются совершенно разных подразделений. Важно понимать, что производством дел по экстремизму у нас занято меньше тысячи сотрудников на всю страну. А типовой сотрудник полиции действительно загружен, причем в основном непродуктивной работой — бюрократией и огромным количеством ритуальных вещей. Какими-то построениями, заслушиванием рапортов и так далее. Есть отделы, где такая ритуальщина съедает четверть рабочего времени.

— Еще одна большая тема медведевская реформа полиции. Как вы ее оцениваете?

— Она включала в себя несколько важных вещей. Например, увеличение зарплат, что, безусловно, правильно. На какой-то момент это практически решило для большинства городов страны кадровую проблему. Зарплата стала вполне конкурентной и появилась возможность более или менее отбирать сотрудников. Даже во вполне некоррумпированных отделах, где было понятно, что коррупционный доход полицейского минимален или отсутствует, все равно были очереди из желающих работать.

Сейчас эта ситуация выровнялась в плохом смысле. Зарплаты полицейским с тех пор практически не повышались и сейчас они упали до по сути дореформенного уровня.

— Кадровую проблему повышение зарплат помогло решить, а коррупционную составляющую?

— Методами эмпирических исследований работать с такой коррупцией довольно сложно. Но, скажем так, полиция большая и неоднородная. До реформы даже тот руководитель, который старался минимизировать низовую коррупцию своих сотрудников, понимал, что это сложно. Потому что если у вас есть участковый в крупном региональном центре и он получает ниже средней зарплаты по стране, а работает по 50-60 часов в неделю, то понятно, что он согласится, если ему человек из какого-нибудь ларька каждый день предложит пакет свежих овощей и фруктов. Потому что эти 200 рублей — значимый вклад в семейный бюджет этого участкового.

То есть с этой точки зрения моральная легитимность коррупции после повышения зарплат сильно снизилась.

— Если мы сейчас возвращаемся к старому уровню зарплат, то мы возвращаемся и к этому оправданию коррупции?

— У меня нет эмпирических данных, чтобы уверенно ответить да. Но можно предположить, что это так.

— Какие еще важные шаги в реформе полиции были сделаны?

— Смягчили «палочную» систему, о чем мы уже упоминали. Были чуть-чуть повышены требования к прозрачности [работы полиции]. Был ликвидирован вредный и опасный отдел по борьбе с правонарушениями в сфере потребительского рынка и исполнением административного законодательства. Он превратился просто в подразделение, которое занимается оформлением протоколов. Большая часть обязанностей по контролю потребительских рынков с полиции была снята, и никакого пика пищевых отравлений, нарушений прав потребителей и т. д. мы не заметили. Этот отдел был гигантской коррупционной кормушкой — тотально неэффективным подразделением. И их просто взяли и ликвидировали. Собственно, это самый правильный путь реформы. И это было очень хорошим шагом, его почувствовал бизнес.

— То есть в целом это была позитивная реформа?

— Она практически не принесла вреда, кроме того, что система успокоилась и заявила о том, что они теперь отреформированные, новые и хорошие. Реформа принесла какие-то кусочки пользы. Другой вопрос, что масштабы пользы не соотносятся с тем, как она была разрекламирована. Это была небольшая доработка напильником в правильном направлении.

— А в целом наша полиция действительно такая громоздкая и многочисленная, как принято считать?

— Да. Она одна из самых больших в мире в расчете на душу населения, и при этом она страшно загружена. В чем здесь загадка?

Такое происходит в силу нескольких причин. Во-первых, это та же самая централизация, которая порождает два эффекта. Первый — мы кормим дикое количество дармоедов, которые координируют работу полиции на вышестоящем уровне. Ту работу, которую координировать не надо. По большому счету никакой особой координации работы, например, участковых и служб ППС на уровне субъекта федерации не нужно. А сейчас это довольно большие подразделения региональных главков.

И это касается много чего. У нас очень сильно раздутые управленческие структуры, которые пытаются периодически оптимизировать. Но их пытаются оптимизировать равномерным сокращением — и дармоедов, и бухгалтерии, и оперов, которые работают со сложными преступлениями.

Совместная тренировка по стрельбе с делегацией французских полицейских, приехавших с визитом в Москву, декабрь 2016 года
ГУ МВД России по Москве

Наличие этих вышестоящих структур создает огромную дополнительную бюрократическую нагрузку на низовые подразделения. Ликвидировав координацию работы участковых на уровне субъектов, вы не только увольняете трех полковников и десять майоров и подполковников, еще какое-то количество офицеров, вы еще высвобождаете самим этим фактом сотни человеко-часов на низовых уровнях [которые уходят на отчеты для вышестоящих]. Это же касается всех структур.

Вторая история — это следствие. Наличие вот этой прокладки [между теми, кто ведет расследование, и теми, кто идет в суд], которая приводит к тому, что все действия проводятся дважды. Сначала к вам приходит опер и проводит осмотр — потом приезжает следователь и проводит обыск. Приходит опер и проводит опрос — потом свидетеля вызывают к следователю и он проводит допрос. И так далее. Эта бюрократизация — еще один гигантский вклад в нагрузку и, соответственно, причина избыточной численности сотрудников.

Третья история — запогоненность огромного количества персонала, который должен быть гражданским. Есть целые службы, которые, в общем, совершенно непонятно почему являются почти тотально аттестованными. То бишь запогоненными и милитаризованными. Например, практически все подразделения бывшей ФМС, ныне Главного управления по вопросам миграции [МВД]. Почему люди, занимающиеся в обычном режиме простой бюрократической работой, должны быть офицерами полиции или офицерами внутренней службы? Почему эти люди должны получать большую пенсию после очень небольшой выслуги? Собственно говоря, человек, который в 21 год закончил вуз, уже в 41 год выйдет на пенсию, а если, упаси бог, вуз был ведомственный, то и в 38 лет? Он всю службу просто сидел в офисе, сверяя номера паспортов по базам данных.

Единственное, что нам это дает — просто количество людей в погонах на улицах. Да, их всех можно выгнать работать на охране массовых мероприятий. Но мы понимаем, что в этом плане полиция в России [как раз-таки] работает очень неэффективно. И преимущественно избыточно.

— Чем в самом МВД объясняют такой огромный штат?

— Говорят, что раньше было еще больше. Это более-менее правда, потому что в 1990-х раздувание штата логично объяснялось страшным уровнем преступности. А потом штат раздули в начале 2000-х вместе со всей бюрократизацией [и увеличением штата всех государственных структур], и с тех пор они на этом уровне и держатся в общем-то. Но с советских времен штатная численность увеличилась.

Кроме того, наше МВД любит посчитать себя как-нибудь очень хитро, поделив на площадь территории, например. Но почему-то в той же Канаде при огромных площадях и аналогичной плотности населения ничего не мешает не раздувать численность.

— Многочисленные сообщения о нарушениях, пытках и так далее, о которых становится известно, это все еще исключения из правил или уже элемент работы всей системы?

— Это очень сложный вопрос. Ведомственный ответ, конечно же, состоит в том, что это отдельные эксцессы. Но в общем и целом мы должны понимать, что отсутствие этих явлений в большинстве дел — это результат, простите, морального подвига отдельных руководителей и сотрудников. Потому что система устроена так, чтобы плохо видеть такие нарушения и чтобы подталкивать сотрудников к таким нарушениям.

Но достаточно часто они попросту не нужны. В силу того, что система заточена на работу с очевидными преступлениями. Вам нет необходимости пытать человека, который что-то украл в магазине под камеру. Он, скорее всего, сам признается — но даже если не признается, как бы и бог с ним [на ход дела это все равно не повлияет].

— Как система стимулирует такие нарушения?

— Система задает очень жесткие рамки. Например, в силу бюрократической загруженности у сотрудников нет особо времени искать доказательства другим способом, кроме как получать их со слов подозреваемого. Ведь чаще всего пытают не для признаний. В основном пытка — это инструмент получения того, что называется уличающей информацией. То есть адреса скупщика, если это кража. Имен свидетелей, если это, например, поножовщина. Места сокрытия улик. И так далее.

— Если мы находимся в ситуации, когда система работает именно так, то люди, которые в нее идут, они тоже уже какие-то особые?

— Нет. Есть несколько карьерных траекторий. И как правило, говорить о какой-то целенаправленной мотивации сложно. Первая траектория — рекрутинг через самый низ, через патрульно-постовую службу. Это молодые люди после армии, в основном юноши из не очень обеспеченных семей, часто не из крупных поселений. Человек демобилизовался и ничего особо не умеет, оценки [в школе] были не очень высокие. А тут прекрасная, в общем, возможность — одевают, неплохо платят и работа не очень сложная. Опять же, уже привычная работа после службы в армии.

Вторая траектория — ведомственные вузы. Там довольно высокая наследуемость — в районе трети учащихся из семей сотрудников правоохранительных органов. Это не что-то ужасное, потому что во всем мире эта профессия такая, с нормальным уровнем династийности.

Но в остальном в ведомственных вузах все довольно плохо. Потому что с неведомой миру целью будущие офицеры первые годы живут в казарменном режиме со всеми прелестями казарменной жизни. Совершенно непонятно, почему люди, которым предстоит работать с нормальными гражданами, а не воевать, должны именно таким образом социализироваться. Оттуда приходит довольно большое количество будущих сотрудников на должности оперативные, следственные, реже — на должности участковых.

То есть понятно, что своя доля садистов есть везде, но в этом плане их изначальный отбор в общем-то, не то чтобы благоприятствует этому. Нормальный кадровик — а в МВД приличное количество нормальных кадровиков — не возьмет человека с явными садистскими наклонностями. Такой никому не нужен.

— Тем более они же проходят всякие психологические тесты?

— Да. Тут спорный вопрос, насколько это все эффективно. Но в общем, если есть возможность избежать найма откровенного садиста, то система постарается это сделать.

— То есть мы можем сказать, что система их толкает на этот путь потом сама?

— Да. Причем важно понимать, что история про чистый незамутненный садизм — это не массовая история. В нашем случае речь идет о высокой толерантности к насилию [в системе МВД]. То есть [для полицейского такое поведение] это просто органичный способ разговора с человеком, который воспринимается как а) преступник, б) представитель социально неодобряемых слоев.

— А «палочная» система помогает бороться с подобным поведением? Ведь есть управление собственной безопасности в МВД, которому тоже нужна хорошая статистика.

— Сложно сказать, таких исследований мы не проводили. Но это спорный тезис, потому что есть обратный аргумент. Возможно, в общем и целом для них гораздо проще фабриковать дела или ориентироваться на совсем очевидные мелкие правонарушения, чем реально работать с серьезными нарушителями [из числа сотрудников МВД]. И, конечно, мы точно знаем, что финансовые преступления сотрудников полиции являются для них гораздо большим приоритетом в практике, чем насильственные.

— Еще про защиту. На Западе, насколько я понимаю, часто дела прекращают, если сотрудники полиции нарушили какие-то права задержанного. У нас есть такая практика?

— Очень хороший вопрос. Он напрямую отсылает нас к вопросу о том, зачем пытают. Давайте представим себе такую ситуацию. Человека задержали — пускай он реально что-то совершил. Его пытали, и он выдал местонахождение улики — показал, где спрятал нож. У нас идеальное доказательство: нож, на нем кровь жертвы, а экспертиза показывает, что раны нанесены именно этим ножом. На рукоятке четкие, внятные, свежие «пальцы» убийцы.

Что происходит дальше в российском судебном процессе? Мы выходим в суд, в суде подозреваемый, предположим, говорит, что его пытали. Проверка показывает, что действительно пытали. Предположим даже, что судья выносит частное определение, служба собственной безопасности проводит проверку и передает материалы в Следственный комитет, а тот возбуждает дело — получается превышение служебных полномочий со стороны сотрудника. Даже в этом случае у нас будут осуждены оба — и тот, кто пытал, и того, кого пытали, а он сознался.

Дело в том, что показания, данные под пытками, будут из дела изъяты, потому что они не являются допустимым доказательством. Но найденный по этим показаниям нож останется и экспертизы по ножу все останутся. Это российская практика.

В мировой практике есть так называемые «доказательства гнилого корня». Все, что получено вследствие нарушения закона, должно изыматься из дела. То есть в этом случае нож, экспертиза и вся цепочка доказательств, которые получены на основании незаконных действий, должны быть изъяты.

И в этом плане, скажем честно, такая система [которая принята у нас] стимулирует полицейских к пыткам. Они понимают, что риск того, что докажут [что они устраивали] пытки, невелики. И даже если докажут, на их отчетность это никак не повлияет. В этом плане худшее, что случится с вышестоящим начальством — их поругают за своих подчиненных, а уголовное дело [в отношении человека, которого пытали] останется.

Церемония приведения к присяге в центре профессиональной подготовки новосибирского МВД, май 2015 года
Кирилл Кухмарь / Коммерсантъ

— Если говорить о других органах, то правильно ли я понимаю, что все описанные проблемы в целом типичны и для них? Например, для СК и прокуратуры.

— Нет. Все это в большей степени относится к МВД. Внутренние проблемы СК — это нежелание видеть любой полицейский произвол и неумение выпускать людей [против которых началось следствие]. По факту, у нас все доказывание вынесено на ту стадию, где подозреваемый наименее защищен — на доследственную. Потому что если уже принято решение о возбуждении дела, то задача — не выпустить ни в коем случае. В СК с этим совсем все сложно.

У прокуратуры есть несколько других фундаментальных проблем. Во-первых, на российскую прокуратуру возложена совершенно избыточная функция общего надзора. Во всем мире прокуратура занимается тем, чем должна заниматься — надзором над полицией и представлением дел в суде. У нас прокурор меньше сосредоточен на уголовном преследовании, и это плохо. Это достаточно важная задача, чтобы этим занималось отдельное, пусть даже федеральное, ведомство.

Во-вторых, у нас разделены помощники [прокурора], которые надзирают над следствием, и помощники, которые носят дела в суд. Это не закреплено в обязательном порядке, но практика такова. Соответственно, у нас есть доследственная проверка, которая, по факту, осуществляются оперативниками [МВД] — они ищут, кто совершил преступление. Есть один человек в прокуратуре, который видит, что делают оперативники — они ему носят на согласование какие-то бумаги. Потом все это перекочевывает к другому человеку [в прокуратуре], который смотрит за тем, как работает следователь. Соответственно, он заново вникает в ситуацию, и все нарушения, которые были на предыдущей стадии, он уже физически не может определить.

Наконец потом, когда следователь заканчивает, все это переходит к третьему помощнику [сотруднику прокуратуры], который понесет дело в суд и который, соответственно, может опираться только на [полученные в результате предыдущих этапов работы] бумаги, потому что ничего, что происходило на практике, он не видел. И он даже не может искренне усомниться, когда в суде всплывают некоторые спорные факты, он не может, потому что не понимает степени достоверности того или иного факта.

Да, правовая логика заставляет помощника прокурора, который представляет уголовное дело в суде, считать все доказательства равно несомненными. Но в мировой практике это компенсируется вовлеченностью в досудебный процесс и пониманием того, что к свидетелю, показания которого мы сейчас зачитываем в суде, было много вопросов на следствии. И мы сами долго не знали, включать его слова в дело вообще или нет.

— То есть у нас ситуация такова, что гособвинитель знаком с уголовным дело только по бумажке?

— Да, только. Кроме ситуации, когда у него возникают большие сомнения — такое тоже бывает. Тогда он вызовет к себе оперативников или следователя и задаст какие-то вопросы.

— Есть теория, что многое в правоохранительной системе испортилось, когда СК сначала выделили в отдельную структуру при прокуратуре, а потом отделили вовсе. Это так?

— У нас нет возможности показать это на данных. Скажем так: [создание Следственного комитета] это, безусловно, шаг в неправильном направлении, но оценить масштаб эффекта нет возможности, потому что нет внятной статистки по целой куче ключевых моментов до создания СК. Хорошая статистика в этой сфере у нас появилась в 2009 году, а СК выделился [в отдельную структуру при прокуратуре] в 2007 году.

— Но почему это шаг в неправильном направлении?

— Чем сильнее разрывы, чем больше стадий проходит дело и чем более они непрозрачны, тем проще на какой-нибудь из них что-нибудь сфальсифицировать.

Допустим, сидит следователь. К нему приходят оперативники, которых он давно знает, и говорят: «Вот убийство девочки с целью ограбления и насилия. Вот материальные доказательства и рассказ подозреваемого». И человек, действительно, сознается. Рассказывает все так, что это сходится с материальными следами на месте преступления. А потом он приходит в себя и заявляет, что его пытали. Говорит, что он сам нашел девочку мертвой, а дальше все сделали оперативники, которые рассказали, какие показания надо дать.

Следователь допрашивает оперов, а те все отрицают. До тех пор, пока следователь не находит в показаниях подозреваемого фразу о том, что деньги он достал из штанишек девочки. А на штанишках не было карманов.

Следователь, если он мотивирован, может раскопать эту деталь и раскрутить историю. А может спрятать ее и не акцентировать внимание на этом факте на допросе. Потом это все переходит к прокурору, а тот вообще про эти штанишки ничего не знает. Если следователь не отразил это в документах, он спокойно выходит в суд.

— Мы уже перечислили много проблем. Как вы считаете, от них можно избавиться? В той же Грузии вроде бы есть положительный опыт реформирования полиции.

— Грузинский опыт нам не подходит по масштабам. Там были огромные инвестиции в инфраструктуру [МВД], зачастую правильные, потому что тотальная визуальная прозрачность всегда помогает. Посмотрите на наши бастионы правопорядка — там каждое помещение изолировано.

Кроме того, во время реформы Грузия по сути оставалась без полиции на довольно продолжительный срок, в районе полугода. В России это нереалистичный сценарий. Важно понимать, что в Грузии это была в большой степени история про кадры. Потому что значимой проблемой была коррупция, у нас коррупция — не главная проблема.

Я вам гарантирую, что если завтра мы уволим весь наш миллион полицейских и даже каким-то чудом сумеем найти новый миллион на их место, то они начнут работать точно так же через два-три года. Соответственно, речь идет о структурной перестройке.

Да, какие-то меры в текущих политических реалиях кажутся маловероятными, вроде децентрализации. Хотя, например, почему нельзя передать охрану общественного порядка на уровень регионов или даже крупных поселений, совершенно непонятно. Никакого объективного смысла координировать это на федеральном уровнем нет. Есть стандартные возражения про то, что это будет региональная частная гвардия и так далее. Но это чушь и ересь, потому что, наоборот, подконтрольность в данном случае возрастает. Сейчас, если условные пэпээсники кого-нибудь избили, то первичную проверку проводит отдел собственной безопасности, который подчинен тому же начальнику главка. И начальник главка взвешивает: он может признать этот факт [избиения] и получить за это наказание, а может не признать этот факт — и все будут спокойны. В случае реформы же проверку проводят сотрудники федеральной полиции, которым глубоко плевать на интересы начальника региональной полиции — это повышает защищенность граждан от незаконных действий сотрудников полиции.

Можно обсуждать и радикальные решения типа ликвидации Следственного комитета. Политические эксперты говорят, что это важная система силовых сдержек и противовесов. Я в к этому ничего не могу добавить, но в целом если завтра мы половину следствия переводим обратно в прокуратуру, а вторую половину приравниваем по правам к оперативникам, вообще ничего страшного не произойдет, и это совершенно реалистичный сценарий, который реализуется за полгода.

Что касается «палочной» системы, то она сильно привязана к централизации, ее можно чуть-чуть улучшить, но ничего радикального здесь сделать нельзя.

Также возможны большие реформы, которые могут повлиять на работу правоохранительных органов, но не связаны с ними напрямую. Среди прочего, это законодательные вещи: например, смягчение ответственности за ненасильственные преступления, пересмотр наказаний за наркотики и так далее. Важно повышение независимости суда, потому что сейчас тотальное доверие [судей к представленным в суд обвинением] очень сильно расслабляет правоохранительные органы.

— Если мы не можем перенять опыт Грузии, то есть ли какие-то примеры в мировой практике, на которые мы можем ориентироваться?

— Важно понимать, что многие проблемы, которые мы видим сейчас в России — это, условно говоря, Финляндия 1950-го года, они там 30 лет с этим работали и эту проблему решили. Но многие проблемы у нас специфичны, потому что идея гигантской страны и сверхцентрализованной полиции — это советская история, нет такого больше ни у кого. Идея следствия — это советская история. И в этом плане для нас мировой опыт полезен не всегда, не во всем.

Должна быть медленная постепенная работа. Первые шаги — это вывод подразделений по охране общественного порядка из федерального подчинения, это ликвидация ведомственных вузов. Это сделать очень легко даже завтра. Это не значит, что мы ликвидируем ведомственное образование — мы ликвидируем ведомственный бакалавриат. То есть, если нам нужен человек с высшим образованием, берем человека с гражданским высшим образованием и полгода его доучиваем на специализированных курсах.

И так далее, и так далее. И во многих случаях нам нужно искать свои собственные решения.

Задержание участника акции «Он нам не царь» в Петербурге, май 2018 года
Давид Френкель / Коммерсантъ

— А децентрализация, без которой появляются многие проблемы, возможна только при децентрализации общей, а не только правоохранительных органов? Или это возможно сделать отдельно от страны?

— Хороший вопрос. Могу ответить только в режиме «Мне кажется». Так вот: мне кажется, что возможно и отдельно.

— Много и очень давно говорят о недоверии людей к правоохранительным органам. О том, что люди боятся или в принципе не верят, что им помогут. Это вообще важный показатель? Эффективной полиции люди будут всегда доверять и наоборот?

— Конечно, это важно, но я бы призывал относиться к таким данным с большой осторожностью. Дело в том, что мы на международных данных знаем, что доверие к правоохранительным органам очень сильно коррелирует с доверием к власти вообще и с медийным фоном. Поэтому на первых этапах какой-либо реформы доверие будет стабильно падать. Потому что будут обсуждаться проблемные вопросы, а мы никогда не думаем о том, что узнали то, что было давно скрыто, нам всегда кажется, что это появилось вчера.

Для того, чтобы понимать реальную ситуацию с доверием к органам, нужно опрашивать людей, которые имели опыт этого контакта, и их оценку этого конкретного опыта. Таких опросов по России нет, мы не видим динамики.

— А в принципе знаем ли мы  россияне или жители СССР когда-нибудь были довольны полиций/милицией? Было ли когда-нибудь доверие?

— Таких данных нет. Это неизвестно.

Павел Мерзликин, Санкт-Петербург