В 1997 году Россия и НАТО заключили договор о сотрудничестве. Считалось, что от него выиграли все Теперь выяснилось, что Ельцин называл договор «вынужденным» — и настаивал на секретном протоколе о неприсоединении Украины к альянсу
Архив национальной безопасности при Университете Джорджа Вашингтона опубликовал 17 документов, связанных с планами по расширению НАТО в 1990-х годах и отношением к этому властей России. Из документов следует, что Основополагающий акт Россия — НАТО, подписанный в 1997 году и подававшийся в то время как исторический документ, который окончательно положил конец холодной войне, власти РФ на самом деле воспринимали очень болезненно — президент России Борис Ельцин характеризовал его как «вынужденный шаг» и до последнего пытался получить гарантии того, что в альянс не вступят республики бывшего СССР. «Медуза» пересказывает историю подготовки Основополагающего акта, детали которой стали известны из опубликованных документов.
В первые годы после распада СССР в США шли активные споры между теми, кто выступал за быстрое расширение НАТО, и теми, кто предлагал более умеренную политику. В итоге осенью 1993 года было принято компромиссное решение: публично заявить, что НАТО продолжит расширяться — но без точного графика, а одновременно запустить программу «Партнерство ради мира».
В ней могли принять участие любые страны Восточной Европы, включая Россию, — но программа не гарантировала членство в альянсе в дальнейшем. Когда госсекретарь США Уоррен Кристофер проинформировал Бориса Ельцина о запуске «Партнерства ради мира», тот назвал план «гениальным» — вероятно, ошибочно полагая, что программа полностью заменит планы по расширению альянса.
Американские политики видели негативное отношение внутри России к расширению НАТО, поэтому сознательно нивелировали публичные разговоры об этом, делая акцент на планах сотрудничества с РФ. На встрече с Ельциным в 1994 году вице-президент Альберт Гор подчеркивал, что НАТО, хоть и будет расширяться, но постепенно, и в ходе этого процесса США будут консультироваться с Москвой.
Даже название программного документа Белого дома «Движение в сторону расширения НАТО», в котором была изложена основная концепция развития альянса, заменили на «Построение новой системы безопасности в Европе» (хотя его суть не изменилась), чтобы подчеркнуть открытость США к партнерству в том числе с Россией. При этом позиция Вашингтона была весьма однозначной: хотя дипломатам рекомендовали избегать резких высказываний, которые могут быть болезненно восприняты в Москве, они должны были доносить до российской стороны, что диалог и совместное принятие решений — это разные вещи.
В США понимали, что Россия будет противиться расширению НАТО. На праздновании Дня Победы в Москве в мае 1995 года Борис Ельцин прямо заявил Биллу Клинтону, что расширение альянса унизительно для России, и американский президент пообещал, что альянс не будет принимать новых членов ни в 1995-м, ни в 1996-м году. В действительности политика Вашингтона заключалась в том, чтобы не предпринимать серьезных шагов до выборов в Госдуму (они прошли в конце 1995 года) и переизбрания Ельцина (лето 1996-го), чтобы перед выборами не усилить реакционные настроения среди россиян.
В Вашингтоне также понимали, что настроения даже в самой администрации Ельцина, в целом настроенной на сотрудничество, вряд ли изменятся. «Российское противодействие расширению НАТО вряд ли поменяется даже на неохотную поддержку в краткосрочной или среднесрочной перспективе. В предстоящий период российское руководство сделает все, чтобы подорвать нашу политику, учитывая его убежденность в том, что любое расширение НАТО на восток в корне противоречит долгосрочным интересам России», — сообщали в своем докладе чиновники Совета национальной безопасности США в июне 1996 года.
Некоторые ветераны американской дипломатии, в том числе Джордж Кеннан, известный как «архитектор холодной войны», в письмах Госдепартаменту выражали озабоченность планами по расширению НАТО, называя это «величайшей ошибкой», которая может подорвать построение демократии в России и привести к подъему националистических сил. Клинтон считал по-другому. Президент США был уверен, что НАТО не будет представлять угрозы: он полагал, что военные альянсы необязательно должны быть направлены против кого-то, а могут просто выполнять политические функции, координируя отношения между странами-членами. Клинтон пришел к выводу, что аргументы в пользу расширения перевешивают негатив со стороны России.
Когда Ельцина переизбрали, администрация Клинтона начала предпринимать непосредственные шаги по подготовке к расширению НАТО. Все это время продолжались консультации с Россией: Белый дом хотел вступления в альянс новых членов, Москва — нет, при этом обе стороны хотели продолжать сотрудничество. Для России, в целом понимавшей неизбежность расширения, ключевыми условиями были неразмещение ядерной инфраструктуры на территории новых союзников США, создание механизма, который позволял бы Москве оказывать влияние на решения НАТО, касающиеся Европы, а также невступление в альянс стран Балтии и Украины.
Активные переговоры проходили в первой половине 1997 года. Они были «на удивление продуктивными» — несмотря на то, что публично Россия, где большинство в парламенте по итогам выборов 1995 года получили коммунисты, категорически критиковала возможность расширения НАТО. В марте 1997 года Клинтон встретился с Ельциным в Финляндии. На переговорах российский президент прямо заявил, что для Москвы подписание итогового соглашения, допускающего расширение альянса — «вынужденный шаг». В США рассчитывали, что Россия воспринимает ситуацию по-другому: пусть с «неохотным», но все-таки одобрением.
«Наша позиция не изменилась. Продвижение НАТО на восток остается ошибкой. Но мне необходимо предпринять шаги, чтобы смягчить негативные последствия этого для России. Я готов заключить соглашение с НАТО не потому, что я хочу, а потому, что это вынужденный шаг. Другого решения на сегодняшний день нет», — сказал Клинтону Ельцин.
Президент России опять повторил, что для Москвы важно: расширение не должно включать республики бывшего СССР. «Особенно Украину. Если она будет вовлечена, это создаст сложности в наших переговорах с Украиной по целому ряду вопросов», — сказал Ельцин, добавив, что Россия надеется выстроить доверительные партнерские отношения с бывшими республиками в рамках СНГ, а их вступление в альянс это затруднит. Он выразил понимание, что вписать в официальный текст эти условия будет сложно (это бы противоречило принципу «открытых дверей» НАТО), поэтому предложил заключить что-то вроде дополнительной неформальной договоренности. Как вариант, Ельцин был готов получить от Клинтона даже устные обещания.
Я предлагаю в официальном документе отметить тот факт, что у России нет претензий к другим странам. По факту, относительно стран бывшего Советского Союза, давайте заключим устное джентльменское соглашение — мы не будем вписывать его в официальный документ — что ни одна бывшая советская республика не войдет в НАТО. Это джентльменское соглашение не будет обнародовано.
Президент США отказал, аргументировав это тем, что в современном мире «не может быть секретов», и что такая договоренность может быть неправильно воспринята и негативно повлиять на имидж самой России, показав таким образом ее имперские амбиции и «вызвав тревогу» в странах Балтии. Он также заверил, что «никто не говорит о масштабном, тотальном, ускоренном расширении» альянса.
Основополагающий акт Россия — НАТО был подписан в Париже в конце мая 1997 года — через два месяца после встречи Ельцина и Клинтона. В нем не было ни ограничения на вступление в альянс каких бы то ни было стран, ни права вето у России по отношению к действиям НАТО — Москва добилась лишь гарантий неразмещения ядерного оружия на территории новых членов. Через два года в альянс вошли Венгрия, Чехия и Польша, в 2004 году — страны Балтии.
