Зеленский приехал в США, чтобы попытаться лично убедить конгресс дать Украине денег Рассказываем, почему конгрессмены блокируют поддержку (и как это связано с выборами президента)
В США с конца октября обсуждается предложенный Джо Байденом пакет помощи Украине, Израилю и Тайваню. Он встретил противодействие в обеих палатах конгресса, а в среду, 6 декабря, его заблокировали республиканцы в сенате. Двухдневный визит Владимира Зеленского в Вашингтон во многом посвящен именно этой проблеме. Как сложности с законопроектом о помощи Украине связаны с расколом в Республиканской партии? И чем все может закончиться? «Медуза» поговорила об этом с Элизабет Хоффман — научным сотрудником Центра стратегических и международных исследований (CSIS).
— С конца октября в конгрессе не могут принять законопроект о военной помощи Украине. Как бы процесс предоставления помощи выглядел в идеальной ситуации?
— В идеале помощь Украине должна была быть частью общего финансирования правительства США, проходящего как базовые ассигнования через палату представителей и сенат. Это означало бы включение дополнительных средств для Украины в законопроекты о финансировании Министерства обороны и Госдепартамента США.
Сейчас конгресс выделяет средства через дополнительное финансирование: оно обычно активируется, когда происходят события, выходящие за рамки нормы, как это было в начале полномасштабного вторжения. В начале войны никто не мог предсказать, как долго она продлится и какие ресурсы будут для нее нужны. Поэтому в прошлом было несколько законопроектов, которые в экстренном порядке принимались для финансирования Украины.
— Что сейчас происходит в конгрессе?
— Прямо сейчас ведется обсуждение пакета помощи, который объединил бы в себе финансирование для Украины, Израиля, Индо-Тихоокеанского региона (в основном для Тайваня) и южной границы США. Основные переговоры проходят в сенате, потому что из-за смены спикера работа в палате представителей приостановилась.
В моем понимании, уже ясно, как будет выглядеть соглашение относительно Украины, Израиля и Тайваня. Камень преткновения — положения о южной границе США и реформах в области иммиграции. В настоящее время группа сенаторов разрабатывает подход, позволяющий принять весь пакет, который впоследствии мог бы отправиться на голосование в палату представителей.
Я настроена оптимистично. Я думаю, что решение о финансировании Украины будет принято, вопрос только в сроках — в декабре или в январе. Крайний срок принятия решения о финансирования правительства США — конец января.
— Давайте еще раз проясним: из-за того, что общий бюджет принять не удалось, сначала пришлось принять краткосрочный бюджет, а потом к нему подавать законопроект о дополнительном финансировании внешнеполитических инициатив, в который входит военная помощь Украине?
— Да, все так. Эти процессы проходят по отдельности.
— Какие основные причины того, что законопроект до сих пор не согласован?
— Процесс принятия законопроектов в палате представителей сейчас сильно осложнен тем, что ни у одной из партий нет решающего преимущества, и наличием правила, по которому даже один член большинства в палате может инициировать отставку спикера. Когда предыдущий спикер Кевин Маккарти провел через конгресс законопроект о продолжении финансирования правительства США, некоторые республиканцы были этим недовольны. Из-за этого новому спикеру Майку Джонсону сложно понять, как двигаться дальше.
Я думаю, если бы сейчас законопроект [о внешнеполитических инициативах США] был внесен на рассмотрение, он прошел бы с подавляющим большинством голосов как от республиканцев, так и от демократов. Однако проблема заключается в том, что, даже если несколько членов палаты представителей будут им недовольны, это может быть использовано для отстранения спикера. Так что конгрессмены пытаются найти баланс, чтобы обеспечить продолжение поддержки Украины.
— Почему меры по усилению контроля на границе с Мексикой могут помочь одобрению помощи Украине?
— Положения о южной границе США в этом документе необходимы, чтобы заручиться широкой поддержкой республиканцев в палате представителей. Вопрос южной границы важен для обеих партий, он обсуждается годами. Сейчас в палате представителей сложная политическая ситуация. Она связана с тем, что члены House Freedom Caucus, более консервативного крыла Республиканской партии, не особенно поддерживают помощь Украине. Так было год назад, так продолжается до сих пор. Так что, даже если большинство Республиканской партии будет за поддержку законопроекта, меньшинство будет иметь куда больше власти и сможет им противостоять. Поэтому конгрессмены пытаются найти компромисс: если члены House Freedom Caucus будут достаточно довольны положениями о границе, они проголосуют за помощь Украине.
— То есть технически Украина могла бы идти отдельным законопроектом, но политически это вызвало бы проблемы.
— Именно так, этот спор сейчас вызван исключительно политическими причинами. Если бы законопроект о помощи Украине поставили на голосование отдельно, большинство конгрессменов проголосовали бы за него. Сейчас этому мешают сложные правила и ситуация внутри Республиканской партии.
— То есть неверно было бы говорить, что пакет о помощи Украине до сих пор не приняли, потому что конгрессменам просто нет до этого дела и они не считают эту проблему важной? Со стороны иногда кажется, что ситуация выглядит именно так.
— Такое понимание ошибочно. Большинство членов палаты представителей глубоко обеспокоены судьбой Украины и стремятся продолжать оказывать ей поддержку в противостоянии с Россией.
— Какие еще вопросы политической повестки США влияют на процесс принятия решения по Украине?
— Сейчас это, конечно, война в Израиле. В начале войны в Украине многие говорили, что поддержка ВСУ в борьбе с Россией приведет к тому, что США потратят меньше на противостояние Китаю, в частности, в случае потенциального вторжения Китая на Тайвань. Я думаю, что это ложная дихотомия.
Кроме того, несмотря на то, что по всем показателям экономика США находится в очень хорошем состоянии, многие люди чувствуют экономическую незащищенность. Среди избирателей, которые в конечном счете влияют на решения, принимаемые руководством США, есть ощущение, что деньги тратятся на проблемы за границей вместо того, чтобы решать проблемы дома.
Другая причина — растущее чувство разочарования после десятилетий, которые США провели в Афганистане и Ираке. Многие люди смотрят на то, как после двадцатилетнего вмешательства США в этих странах ничего не поменялось. В регионе все так же царит беспорядок, «Талибан» вернул себе силу. Некоторые американцы думают: «Неужели мы потратим столько денег в другом регионе и там произойдет то же самое?»
Это абсолютно разные ситуации, но у среднестатистического американца, который не слишком пристально следит за внешней политикой, они вызывают схожие чувства.
— Как вы думаете, удастся ли Республиканской партии преодолеть кризис? Ведь явно его причины лежат намного глубже разногласий по войне в Украине. Как вообще можно описать этот конфликт?
— Вы правы, конфликт в партии не вызван Украиной. Дело в разном понимании того, какой должна быть позиция США на мировой арене. Есть те, кто говорит, что США не должны заниматься зарубежными конфликтами, а, наоборот, должны сосредоточиться на проблемах дома. Другие говорят, что США должны продолжать быть игроком на мировой арене.
Проблема роли США — одна из наиболее разделяющих сейчас партию, и она подвешивает вопрос: действительно ли Республиканская партия все еще одна партия или идеологические разногласия внутри нее настолько глубокие, что это уже две партии? Во многих отношениях Республиканская партия — это действительно две разные партии, но, если честно, я не знаю, к чему приведут эти разногласия. Сейчас мы наблюдаем фундаментальную перестройку двухпартийной американской системы. Она не будет быстрой, но, я думаю, произойдет.
— Есть ли по финансированию Украины разногласия между республиканцами и демократами?
— Я бы не стала характеризовать это как разногласия между республиканцами и демократами, потому что среди республиканцев нет общей позиции по этому вопросу. В целом, я думаю, это спор между разными типами людей. Одни считают, что война в Украине — важнейший конфликт нашей эпохи и, если Украина не победит, Россия продолжит воевать. Они считают, что для Путина дело не столько в Украине, сколько в восстановлении Российской империи, что в конечном итоге этот конфликт перекинется на другие страны и мы не можем этого допустить. Другие — часть Республиканской партии — говорят, что война в Украине — это не проблема США, это проблема Европы. По их словам, война не влияет на США, так что нет смысла вкладывать в нее деньги.
Я боюсь, что их позиция недальновидная. По моему мнению, если США не поддержат Украину и не обеспечат решительное поражение Владимира Путина, война перекинется на другие части Европы. В конечном итоге США окажутся в нее втянутыми, и в долгосрочной перспективе такое участие будет стоить гораздо больше денег и, возможно, жизней американских солдат.
— Есть ли у администрации президента США альтернативные возможности выделять деньги Украине? Из каких источников еще это можно делать?
— Есть система Presidential Drawdown Authority. В последние полтора года она привлекла к себе много внимания, потому что ее постоянно использовали для поддержки Украины. PDA позволяет администрации, по сути, взять существующее оружие со складов и отправить его Украине. Администрация Байдена сможет продолжать это делать в рамках определенной конгрессом суммы — в нее должна укладываться приблизительная стоимость вооружения (это связано с бухгалтерией и скучными бюрократическими процессами). По оценкам администрации, от этой суммы сейчас осталось немного, так что им понадобится помощь конгресса, чтобы увеличить эту сумму или продлить полномочия, чтобы иметь возможность продолжать поставки. Это один из вариантов.
Кроме того, когда конгресс выделяет деньги администрации президента, он часто предоставляет так называемые полномочия по передаче, которые позволяют взять деньги для одной цели и передать их на другую. Однако обычно эти суммы сильно ограничены, потому что предназначены для небольших сдвигов, а не серьезных вещей. Так что потенциально в Украину могут быть переведены небольшие суммы денег, которые помогут сократить разрыв [в финансировании] до принятия законопроекта. Но это будет краткосрочным решением конкретной проблемы.
— За время войны США выделили как минимум 12 миллиардов долларов на заказы на вооружение для Украины. Возможно, поставки по этой линии могли бы сейчас помочь Украине, пока вопрос о дополнительном финансировании не решен?
— Да, такая инициатива действительно была. Есть две большие категории, в которые можно объединить средства, потраченные на вооружения для Украины. Одна — это деньги, которые идут на закупку вооружений у американских производителей и их последующую отправку в Украину. Эта программа называется Инициатива по содействию безопасности Украины (USAI). Другая категория — деньги, потраченные на производство для замены американских запасов. Большая часть оружия, отправляемого США в Украину, берется из запасов, так что деньги идут на их пополнение. Я не могу дать вам точный ответ, в каком сейчас состоянии находится производство нового вооружения, — в открытом доступе не так много информации по этому вопросу.
— Сколько всего помощи США передали Украине с начала войны?
— Всего было потрачено порядка 113 миллиардов долларов: 55% этой суммы — военная помощь, остальное — либо прямая бюджетная поддержка, либо гуманитарная помощь.
По данным Центра стратегических и международных исследований (CSIS), к началу сентября 2023 года конгресс принял четыре пакета помощи в ответ на полномасштабное вторжение России в Украину — в общей сложности на 113 миллиардов долларов. Министерство обороны США получило 54,7% этой суммы (или 61,8 миллиарда долларов), 32,3% от выделенных средств было отправлено в Агентство США по международному развитию (USAID). Только 8,8% от всех выделенных средств были направлены в Государственный департамент — в основном на помощь беженцам и финансирование иностранных вооруженных сил.
При этом значительная часть всех этих средств пошла не в Украину, а была потрачена в США. К примеру, по данным CSIS, более 421 миллиона долларов было потрачено военными службами на выплату жалования американским военнослужащим, которые готовятся к отправке в Европу или уже развернуты там. Дополнительные средства были также выделены на зарплаты и расходы в департаментах федерального правительства, включая министерство юстиции, министерство финансов и министерство энергетики. Выделенные суммы пошли на такие виды деятельности, как обеспечение соблюдения санкций и расследование военных преступлений.
— На сколько хватит 61,4 миллиарда долларов, которые сейчас определены для Украины в законопроекте?
— Это зависит от того, как на самом деле выглядит разбивка [помощи в законопроекте]. Если исходить из запроса администрации Байдена конгрессу, я думаю, они предполагают, что этих денег должно хватить примерно на год, до выборов в следующем ноябре. По мере приближения к выборам в США станет гораздо труднее чего-либо добиться, тем более расходования средств на Украину.
Нужно также учитывать, что сроки, на которые может хватить этой суммы, также зависят от того, как быстро Украина сможет израсходовать эту сумму, что ей предоставят европейские союзники и какой оборот примет война.
— Возможно ли, что суммы, указанные в законопроекте, еще изменятся?
— Да, это вполне возможно. Все зависит от того, о чем договорится сенат. Сейчас все эти обсуждения проходят за закрытыми дверями. Вполне возможно, в итоговом пакете мы увидим большую сумму, чем запросила администрация. С прошлого года было принято четыре законопроекта о дополнительном финансировании для Украины. Конгресс трижды выделял больше, чем просила администрация. Так что такой поворот событий не будет шокирующим.
Однако с таким прогнозом нужно быть осторожным: сейчас Израиль ведет войну, кроме того, есть и другие проблемы, которые могут затруднить для конгресса выделение больших средств, чем запросил президент. Я надеюсь, что сумма, на которой остановится конгресс, не будет значительно меньше его запроса.
— Если конгресс не сможет принять решение о предоставлении военной помощи до конца календарного года, что это будет означать для американских политиков и для Украины?
— Чем дольше растягиваются эти дебаты, тем сложнее становится американским политикам. В год выборов конгрессменам, особенно членам палаты представителей, будет сложнее тратить деньги на зарубежные инициативы, потому что их избиратели в первую очередь заинтересованы в экономическом благосостоянии их собственной страны.
Если говорить об украинском правительстве, они серьезно беспокоятся о том, что США могут перестать их поддерживать. Украинские политики фрустрированы происходящим. Вполне вероятно, что они ведут переговоры с другими партнерами, надеясь найти больше финансирования и увеличить поддержку, чтобы подстраховаться на случай других возможных задержек.
Беседовала Кира Киселева