США ввели очередные санкции против России — и впервые против ее рублевого долга. Пока последствия не очень страшные, но это последние мягкие меры
США ввели новые санкции против России. То, чем пугали Россию американские политики в последние годы, наконец произошло: кроме традиционных блокировок физических лиц и компаний, в санкционный список попал и суверенный долг России. Американским банкам и инвестиционным фондам с 14 июня запретят покупать (при размещении) новые рублевые облигации, которые являются важным источником пополнения бюджета России — и основой того самого суверенного долга. Но прямо сейчас эти санкции не выглядят серьезной угрозой для российской экономики. Единственная опасность заключается в том, что «нестрашные» санкции на этом фактически заканчиваются. Когда администрация Джо Байдена в ближайшие месяцы введет новые санкции, ей придется выбирать из действительно жестких вариантов.
За что опять ввели санкции?
На сей раз список претензий к России состоит из хакерской атаки на серверы американских правительственных организаций, обещаний награды талибам за убийство американских солдат в Афганистане и вмешательство в выборы президента США в 2020 году.
В декабре 2020 года сразу несколько крупных изданий — The Wall Street Journal, Reuters и The Washington Post — сообщили, что ряд американских правительственных учреждений и частных компаний стали жертвами массированной атаки хакеров. Журналисты утверждали, что инцидент был невероятно серьезным — из-за него даже созывали экстренное заседание Совета национальной безопасности США.
Через несколько дней американская компания в сфере информационной безопасности FireEye выпустила отчет, в котором подтвердила факт атаки и подробно рассказала о ее технической составляющей. Пикантной деталью оказалось то, что FireEye сама пострадала от действий этих хакеров, поэтому смогла расследовать данный инцидент, начиная с себя. Из отчета стало понятно, что некие злоумышленники получили доступ к внутренней сети компании SolarWinds, которая производит популярное в корпоративном секторе программное обеспечение для мониторинга сетевой инфраструктуры под названием Orion.
Хакеры добавили вредоносный код в одно из обновлений Orion, которое SolarWinds затем выпустила для своих клиентов — так зараженное ПО попало на компьютеры 18 тысяч компаний и предприятий, которые пользуются Orion и установили этот апдейт, в дальнейшем призналась сама SolarWinds. Среди пострадавших — Минфин, Минэнерго, Госдепартамент, Министерство внутренней безопасности и еще ряд правительственных учреждений США. Кроме того, атака затронула ряд крупных компаний, например Microsoft и Cisco. При этом, по данным FireEye, несмотря на то, что зараженный софт попал на компьютеры 18 тысяч организаций, хакеры на деле атаковали только 50 из них. Microsoft в своем отчете также сообщила, что пострадавшими оказались не только структуры из США — около 20 процентов всех затронутых организаций оказались из Бельгии, Великобритании, Израиля, Испании, Канады, Мексики и ОАЭ.
Издание The Washington Post со ссылкой на собственные источники сообщило, что за атакой стоит хакерская группировка APT29, также известная как Cozy Bear и Dukes. Ее же США считают виновной в хакерской атаке на Демократическую партию США перед выборами 2016 года, в результате которой произошла утечка переписки Хиллари Клинтон. Считается, что за ней стоят российские спецслужбы — так, IT-компания CrowdStrike в своем отчете по взлому Демпартии утверждала, что APT29 действует под эгидой ФСБ России.
Генеральный прокурор США Уильям Барр в конце 2020 года заявлял, что взлом SolarWinds, вероятно, был совершен Россией, однако действовавший на тот момент президент США Дональд Трамп не поддержал эту версию. «Эта кибератака представлена значительно более масштабной в разных фейк-ньюс медиа, чем она есть на самом деле. Когда что-то такое случается, все вокруг кричат „Россия, Россия, Россия…“ Но есть разные вероятности, это так же мог быть и Китай…» — писал Трамп в своем твиттере. Однако пришедший ему на смену президент Джо Байден раскритиковал администрацию Трампа за отсутствие реакции на взлом SolarWinds и молчание относительно того, кто стоит за атакой.
Важно, что в списке обвинений в адрес России на сей раз нет использования химического оружия при отравлении Алексея Навального. Первый блок санкций за это был введен администрацией Байдена в начале марта. Американский закон о химическом оружии от 1991 года предполагает, что если страна, против которой введены санкции за использование химического или биологического оружия, не «исправится», то она будет наказана через 90 дней. Россия и не думает «исправляться» — а значит, до начала июня должен последовать второй этап санкций.
Насколько опасны нынешние санкции?
Санкции в том виде, в котором они сформулированы казначейством США, вряд ли нанесут экономике России большой урон. Во-первых, решение администрации Джо Байдена никак не ограничивает права американских банков покупать российские облигации на вторичном рынке. Таким образом, у иностранных инвесторов нет причин распродавать облигации, купленные ранее.
Во-вторых, доля иностранцев в госдолге России падала весь прошлый год: она сократилась с трети до одной пятой. Отчасти это связано с тем, что иностранцы продавали старые бумаги, отчасти — с тем, что не очень активно покупали новые. При этом Россия из-за проблем, связанных с коронакризисом, в 2020 году сделала рекордные заимствования на 5,4 триллиона рублей. Новые облигации покупали в основном российские госбанки. Так, 31 марта Минфин разместил облигации на 355 миллиардов рублей, и более половины выпуска купил ВТБ.
Снижение доли иностранцев означает, что рынок российского долга уже не так зависит от их участия. Потери от их ухода Россия уже понесла в 2020 году: из-за падения спроса выросла доходность облигаций, то есть правительство платит за обслуживание долга больше; а осенью из-за падения спроса вновь упал рубль — даже несмотря на высокие цены на нефть. И вряд ли ситуация существенно ухудшится из-за того, что американцам запретили покупать новые выпуски облигаций.
Это понимают и инвесторы: после того, как вечером 14 апреля решение о санкциях утекло в американские СМИ, курс рубля к доллару упал почти на 2%, однако потом весь день происходила коррекция — рубль отыграл большую часть падения.
Однако у решения по санкциям будут и долгосрочные негативные последствия. Вероятно, правительству будет непросто занимать в будущем: доходность облигаций будет расти (и уже растет в последние месяцы), а значит, заимствования и обслуживание долга будут обходиться все дороже. Это особенно чувствительно, учитывая, что из-за кризиса в России бюджет стал дефицитным и правительство вынуждено занимать существенные суммы на покрытие этого дефицита.
Альтернативой увеличению заимствований является снижение дефицита, которое возможно только при снижении расходов бюджета (или увеличении налогов). Министр финансов Антон Силуанов уже сообщил, что снижение расходов — это часть плана борьбы с последствиями санкций (другая часть — продажа облигаций российским банкам, которым при этом должен помогать деньгами Центробанк). «Нет дефицита — нет таких больших заимствований», — сказал Силуанов. Проблема этого подхода заключается в том, что снижение расходов бюджета приводит к замедлению экономического роста.
Американцы могут ввести более суровые санкции?
Не только могут, но, согласно их законам, должны это сделать. По закону о химическом оружии 1991 года в июне власти США должны будут ввести второй пакет санкций за отравление Навального.
Закон требует, чтобы президент выбрал санкционный набор из списка в шесть пунктов; он должен выбрать как минимум три пункта:
- США будут препятствовать предоставлению стране кредитов международных организаций — МВФ и Всемирного банка.
- Будут введены ограничения на импорт в США из этой страны — в том числе на поставки нефти.
- Будет запрещено любое кредитование страны (в том числе покупка долговых бумаг) частными банками и фондами США.
- Дальнейшее ограничение экспорта в страну — вплоть до полного запрета поставок любых товаров, кроме продовольствия.
- Будут запрещены полеты гражданской авиации из страны в США.
- США снизят уровень дипломатических отношений со страной или вовсе разорвут их.
Дональд Трамп в 2019 году в аналогичной ситуации (тогда закон использовали после отравления в Великобритании бывшего офицера ГРУ Сергея Скрипаля и его дочери) собрал самый щадящий набор санкций из всех возможных: США обязались препятствовать получению Россией кредитов от МВФ и Всемирного банка, расширили список запрещенного экспорта и запретили покупку американскими банками вновь выпущенных российских долларовых облигаций. Последний пункт не слишком сказался на российской экономике и финансах: инвесторам оставили право покупать российские рублевые облигации, а в долларах правительство и не занимало.
Джо Байдену теперь будет крайне сложно собрать такой набор символических санкций — даже если у него будет такое желание. Большинство мер из перечня, предписанного законом, уже задействованы почти на полную мощность. Теперь «занята» и возможность ограничить санкции против долга только запретом на покупку вновь выпущенных облигаций.
Поэтому нельзя исключать, что Байден в июне ограничит для американских банков и право владения ранее выпущенными долговыми обязательствами России. Это, в свою очередь, может привести к распродаже российских облигаций, что наверняка вызовет как минимум новое падение рубля.
Дмитрий Кузнец при участии Марии Коломыченко