Путин настолько полюбил чиновников из экономического блока, что, кажется, готов доверить им все — включая министерство обороны во время войны. А это не угрожает его власти? Ищем ответ с исследователем экономической политики в автократиях
После начала российского полномасштабного вторжения в Украину самыми эффективными чиновниками в глазах Владимира Путина оказались сотрудники экономического блока. Например, благодаря им он снова и снова рапортует об успехах российской экономики, а на третий год вторжения даже сменил многолетнего министра обороны Сергея Шойгу, назначив на эту должность на бывшего вице-премьера и своего советника по экономической политике Андрея Белоусова. Политолог Штеффен Кайлиц из немецкого Института исследований авторитаризма имени Ханны Арендт, который больше 20 лет изучает автократии, в 2020 году опубликовал исследование, где на примере десятков стран и режимов проверил, приводит ли экономический рост к падению авторитаризма или лишь укрепляет его (спойлер: выводы Кайлица довольно пессимистичные). Спецкор «Медузы» Маргарита Лютова поговорила с Кайлицем о том, как модернизация экономики помогает автократам, а как способна им навредить, и на что способны повлиять технократы, которые за нее отвечают.
— Когда речь заходит о влиянии экономического развития на политические режимы, чаще всего говорят о демократизации и вспоминают знаменитую теорию модернизации. У нее, впрочем, немало критиков. В чем проблема этой теории?
— Да, можно вспомнить работы [социолога и политолога] Сеймура Мартина Липсета, который попытался описать, как связаны экономическое развитие и демократизация и вероятность сохранения демократии впоследствии. Позднее эту связь все больше и больше ставили под сомнение. Затем [политолог] Адам Пшеворский и другие исследователи стали утверждать, что экономическое развитие влияет не на демократизацию, а только на выживаемость демократического режима.
Что за теория модернизации?
При помощи теории модернизации в политологии и социологии объясняют и возникновение, и сохранение демократии. Так, в середине 1960-х американский социолог Толкотт Парсонс утверждал: чем сложнее становится устройство общества, тем более эффективная политическая организация требуется, чтобы им управлять, а наиболее продвинутая из имеющихся форм политической организации — именно демократия, потому что позволяет учитывать интересы разных групп внутри общества.
В начале 1990-х американский социолог и политолог Сеймур Мартин Липсет подробно описал, как экономическая модернизация помогает демократиям сохраняться на долгие годы. Он полагал, что по мере того, как люди становятся обеспеченнее и образованнее, снижается уровень насилия и риск революций «снизу» — именно это и делает демократии с развитыми экономиками устойчивее, ведь чем они богаче, тем меньше вероятность свержения демократического режима. Оппоненты Липсета возражали: во многих странах обогащение людей и формирование среднего класса не привело ни к снижению насилия, ни к демократизации.
Тогда польско-американский политолог Адам Пшеворский попытался сгладить противоречие: по его мнению, экономическая модернизация помогает не демократизации авторитарных стран, а выживанию действующих демократий.
Я думаю, что эта связь очень сложная и многогранная. Так, в исследованиях по этой теме в центре внимания чаще всего оказывается ВВП. Но ведь важны и другие показатели — например, уровень грамотности (особенно если вы изучаете исторический опыт) и образование может играть важнейшую роль в том, как развивается общество и какой устанавливается политический режим.
— Если говорить не о демократиях и демократизации, а о том, как работают авторитарные политические режимы — что можно сказать о влиянии экономического роста на них? Есть ли здесь у исследователей какие-то базовые теории?
— Разумеется, экономический рост и, говоря шире, экономическое развитие играют значимую роль в том, как долго авторитарные режимы остаются у власти. Вообще, любой политический режим — и авторитарный, и демократический — крайне заинтересован в экономическом развитии. Просто потому, что люди по всему миру считают, что задача государства — обеспечивать экономическое процветание. В сущности, это то, чего в первую очередь люди ждут от власти. И если она с этим не справляется, у политического режима будут проблемы, как в автократиях, так и в демократиях.
— Но при этом, как я поняла из вашего исследования, разные типы автократий в разной степени способны обращать экономическое развитие себе на пользу.
О чем говорится в исследовании Кайлица?
В опубликованной в 2020 году статье Кайлиц с соавтором, Дэниэлом Стокмекером из Университета Оттавы, анализируют, как вероятность смены режима зависит от роста ВВП на душу населения — причем как в авторитарных, так и в демократических странах. Авторы используют базу данных, которая охватывает 165 стран и события, происходившие в них в 1946–2016 годах.
Согласно выводам исследователей, экономический рост продлевает жизнь большинству политических режимов. Исключение — однопартийные автократии, где вероятность свержения режима по мере роста ВВП на душу населения незначительно возрастает. В демократиях, а также идеократиях и персоналистских автократиях по мере прироста благосостояния их граждан вероятность смены режима не увеличивается, но и не снижается. В монархиях, электоральных автократиях и военных диктатурах вероятность смены режима по мере экономического роста немного снижается.
Авторы отмечают, что их выводы выглядят довольно оптимистично для многих авторитарных режимов: например, Китая, Ирана, многих стран Персидского залива, а также для большинства персоналистских и электоральных автократий (к последним они относят и Россию).
— Кстати, долгое время в исследованиях того, как экономический рост сказывается на политическом режиме, ученые уделяли внимание только различиям между демократиями и автократиями, не выделяя их разновидности. Но отличия могут быть очень существенными.
Например, коммунистические режимы придают экономическому развитию огромное значение — часто ценой свободы и даже жизни своих граждан. Например, в СССР при Сталине прошла хоть и ужасающая, но модернизация, которая так или иначе способствовала экономическому развитию.
Это один тип режима — в моей классификации это идеологизированные автократии (после Второй Мировой войны большинство из них — коммунистические режимы). Можно посмотреть и на персоналистские автократии, причем персоналистские в узком смысле — когда такое устройство государства закреплено фактически на институциональном уровне как, например, в Африке.
Для развития экономики нужны работающие институты, которые обеспечивают единые правила игры для всех, но в персоналистских автократиях всем правят личные связи — и экономические выигрыши оседают в карманах людей, приближенных к лидеру. Например, если такая страна обеспечена ценными природными ресурсами, то доступ к этим богатствам будет лишь у небольшой элитной группы. И это, конечно же, огромная проблема для населения таких стран.
— В исследовании вы установили, что персоналистские автократии меньше прочих авторитарных режимов выигрывают от экономического роста. Это как раз из-за плохо работающих институтов?
— В долгосрочной перспективе они в меньшей степени способны использовать экономический рост, чтобы оставаться у власти. По сути дело в том, что они недостаточно используют выигрыши от экономического развития, чтобы усиливать свою легитимность в глазах населения — вместо этого они просто присваивают себе богатства. В определенный момент это и делает их уязвимыми — потому что им не удается надолго обеспечить стабильность.
— Получается, вопрос в том, способен ли политический режим построить такие институты, которые помогут использовать экономические ресурсы более-менее продуктивно. Кстати, я обратила внимание, что вы, в отличие от многих других исследователей, относите Россию не к персоналистским, а к электоральным автократиям (которые, судя по вашим данным, в отличие от персоналистских автократий, в куда большей степени выигрывают от экономического развития). Почему?
— У российского политического режима действительно есть очень ярко выраженные персоналистские черты — в конце концов, крайне сложно представить себе, что Путин сейчас уйдет и на его место придет какой-нибудь другой лидер, который при этом сохранит тот же политический режим. Но в моей классификации РФ — все же не персоналистская автократия. Даже СССР при Сталине с его полнотой личной власти не был персоналистской автократией.
Ключевое отличие — в наличии хоть каких-то государственных институтов помимо единоличного лидера. Если такие институты есть и они как-то функционируют, то есть способны контролировать что-то в стране — скажем, ту же экономику — то это уже не персоналистская автократия. Потому что в них совершенно все в управлении государством построено на личных связях — по сути там нет работающих формальных институтов.
— А как автократии переживают экономическую стагнацию и кризисы? Есть ли в этом аспекте какое-то общее отличие от демократий?
— Как я уже сказал, все политические режимы страдают от экономических кризисов — и демократические, и авторитарные. Не стоит думать, что автократам они даются легче. Например, можно вспомнить режим Мигеля Примо де Риверы, который в межвоенную эпоху на несколько лет установил диктатуру в Испании. Как только начался экономический кризис, а точнее — Великая депрессия — этот режим был свергнут в результате переворота.
Масштаб проблем, которые могут создать для автократии экономические кризисы, во многом зависит от того, насколько она институционализирована, и вообще как долго существует. Если на протяжении того времени, которое режим находится у власти, люди успели пожить и в экономически благополучные времена, а не только в кризисные, то они с большей вероятностью будут надеяться на перемены к лучшему, когда дела будут идти хуже. Если же все, что они видели, при этой власти, — это экономический кризис, то у такого политического режима могут быть большие проблемы. То есть кризисы больше всего угрожают устойчивости молодых режимов — причем как демократий, так и автократий. И менее страшны для политических режимов, которые уже давно находятся у власти.
Впрочем, тут стоит снова вспомнить пример Советского Союза. Ведь экономический кризис сыграл огромную роль в падении коммунистического режима. То есть даже спустя десятилетия существования режима экономический кризис может стать для него большой проблемой — если не удастся удержать ситуацию под контролем, что и случилось в СССР. И тот факт, что политический режим долгие годы прочно держал власть, не спас советское руководство.
— Вы уже сказали, что практически всем автократиям важно обеспечить экономическое развитие — означает ли это, что для лидеров в таких режимах будет характерно стремление проводить более-менее разумную экономическую политику, доверять ее технократам, которых назначают не по признаку лояльности, а на меритократической основе и так далее?
— Опять же, очень многое зависит от типа автократии. Так, это большая проблема для коммунистических режимов — ведь там экономические элиты все равно должны быть коммунистами, то есть верить в марксистско-ленинскую идеологию или хотя бы делать вид. Это существенно ограничивает их работу, сужает круг дозволенного, что в свою очередь создает проблемы для всего политического режима.
— А в чем именно здесь заключаются проблемы?
— Если те, кто управляет экономикой, должны следовать коммунистической (или любой иной официальной) идеологии, или если, как это происходит в персоналистских автократих, на этих позициях оказываются не наиболее компетентные, а лояльные члены ближнего круга, то это просто вредно для экономического роста — так его труднее обеспечить. Режим сам лишает себя подходящих кадров для этого.
Впрочем, есть автократии, которым вполне удается поддерживать экономическое развитие — например, Сингапур. То есть вообще-то и в авторитарных режимах возможна меритократия в экономических элитах.
— Есть точка зрения, согласно которой российскому политическому режиму тоже удалось обеспечить себе более-менее здравую экономическую политику. Вы с этим согласны?
— Я все же считаю, что в случае с Россией намного важнее фактор природных ресурсов. Ее экономика по-прежнему очень от них зависима. А ведь добыча ископаемых довольно специфическая отрасль: ведь в этом случае не так уж важны компетенции в управлении экономикой — вы просто эксплуатируете свои недра. Конечно, вам для этого нужно какое-то оборудование, да и нужно уметь как-то организовать этот процесс. Но это все равно совсем не то же самое, что запустить и поддерживать производство сложной промышленной продукции, где нужны и высокая квалификация, и многое-многое другое.
— То есть вы хотите сказать, что в конечном счете для российской экономической политики важнее не то, какие квалифицированные технократы ее проводят, а то, что она полагается на доходы от нефти и газа?
— Именно так.
— В России есть довольно распространенное представление, что управляющие экономикой технократы — это если не либералы, то уж точно сторонники модернизации и прогресса, большей открытости и так далее. Характерно ли это для других авторитарных стран? Часто ли экономические элиты в автократиях оказываются прогрессивнее самого режима?
— Пожалуй, это и правда так в России. Так бывает и в других странах, но все-таки далеко не везде. Повторюсь: нужно учитывать специфику автократии, да и самой страны, где она действует. Если мы вернемся к персоналистским автократиям, то там элиты состоят из коррумпированных приспешников лидера — а эти люди обычно пойдут ко дну вместе с кораблем, на котором они оказались. Так что они вряд ли решатся в чем-либо пойти против главы режима.
Многие автократии прекращают существование из-за внутриэлитных противоречий, но их движущей силой редко оказываются экономические элиты. Точнее, они редко становятся единственной движущей силой в свержении режима — чаще всего здесь нужно участие силовых элит, прежде всего — армии. Во многих случаях важны и массовые выступления недовольных граждан. Так что дело, конечно, не только в экономической элите, хотя, разумеется, ее представители могут быть очень влиятельными в автократиях, которые уделяют много внимания экономическому росту.
— Что вы думаете про такую гипотезу: «Автократам важно иметь достаточно экономического роста, чтобы хватало и на свои собственные нужды (будь то личное обогащение или геополитические интересы) и на то, чтобы не допускать массового недовольства бедностью. Но они предпочитают не допускать слишком динамичного экономического развития — чтобы не создать класс обеспеченных людей с политическими запросами и не допустить экономической независимости элит»?
— Представьте себе коммунистический режим: его главная задача — противостоять капиталистическому лагерю, они вечно соревнуются. Так что приходится заниматься экономическим развитием. Даже идеология в таких режимах во многом строится вокруг идеи экономического роста, так что его никогда не бывает «достаточно» — нужно стремиться все выше и выше. Или, скажем, в том же Сингапуре (хоть это и редкий случай) экономическое развитие — важнейший источник легитимности политического режима, и ему очень неплохо удается управлять экономикой.
Но для многих других автократий то, что вы сказали, совершенно справедливо. Во многих режимах лидеры предпочтут такую экономическую политику, которая просто позволяет им избегать проблем, и не хотят, чтобы экономика их страны стала такой развитой, потому что это чревато чрезмерным усилением экономических элит.
— Получается, экономическое развитие становится источником легитимности в тех автократиях, где с ним все более-менее неплохо?
— Часто это так, ведь в целом бессмысленно полагаться на экономический рост как источник легитимности, если роста особо нет. Но есть разные случаи: например, в Африке, да и в других частях света был феномен так называемых «диктатур развития» — однопартийных автократических режимов, которые ставили в центр внимания экономическое развитие своей страны. Так что многое зависит от специфики страны и того, какую роль в глазах ее власти и общества играет экономика.
— А что бы вы сказали о России в этом смысле? Кажется, что до войны, а точнее — до аннексии Крыма — важным источником легитимности режима Владимира Путина был экономический рост, прежде всего — рост 2000-х, но потом фокус пришлось сместить.
— Я согласен, что это было одной из основ легитимности. А сейчас российский режим, конечно же, сфокусирован на войне с Украиной. Но любопытно, как долго это может продолжаться. Чем дольше будет идти война, тем заметнее будут становиться проблемы российской экономики, а это чревато проблемами и для политического режима. Дестабилизация в экономике станет его проверкой на прочность, ведь именно она может спровоцировать значимые внутриэлитные конфликты.
Думаю, в начале войны элиты ожидали, что она закончится через несколько недель, максимум — месяцев, а не затянется на годы. Так что экономические проблемы и их восприятие элитами будут с течением времени становиться все более насущной проблемой российского политического режима.
— С начала войны Владимир Путин будто бы все больше доверяет технократам из экономического блока, и даже назначил экономиста Андрея Белоусова министром обороны. Как вы думаете, такая стратегия создает риски для политического режима Путина или, может быть, наоборот только укрепляет его?
— У этой стратегии действительно есть и риски, и потенциальные выгоды с точки зрения режима Владимира Путина. С одной стороны, активнее вовлекая в управление технократов и представителей экономической элиты, можно повысить компетентность и создать впечатление стабильной ситуации в государственном управлении. Кроме того, перераспределяя полномочия и расширяя круг людей, которые допущены к верхним уровням управления, Путин, вероятно, пытается создать более устойчивую структуру внутри своей администрации, на которую опирается.
В то же время у такого подхода есть свои риски. Возвышая экономические элиты, давая им более значимые посты, можно увеличить их влияние и таким образом создать новые центры силы внутри режима, которые будут соперничать с другими властными группами. Если экономическая ситуация ухудшится, технократов могут сделать козлами отпущения или обвинить их в инакомыслии или предательстве — это тоже может спровоцировать новые внутриэлитные конфликты.
Наконец, возвышение технократов может охладить отношения с группами интересов, на которые традиционно опирался Путин, — то есть со спецслужбами и другими силовиками. Ведь они могут подумать, что их оттесняют от власти или просто недооценивают их вклад. Это тоже способно создать напряжение и нестабильность внутри режима.
Беседовала Маргарита Лютова