Самые, пожалуй, авторитетные юристы-конституционалисты в мире оценили поправки к Конституции России. Многие им не понравились — но не все
Венецианская комиссия опубликовала свое промежуточное заключение о поправках к Конституции РФ, принятых в прошлом году. Эксперты этого консультативного органа при Совете Европы занимаются изучением конституционного права в разных странах мира. Мнение комиссии (ее официальное название — Европейская комиссия по демократии через право) считается чрезвычайно авторитетным, а ее одобрение свидетельствует о высоком качестве документа. В своем промежуточном заключении Венецианская комиссия отметила некоторые позитивные изменения в Конституции России, но раскритиковала значительную часть поправок и процедуру их принятия.
Эксперты решили, что смогут составить финальное мнение о поправках к Конституции РФ только после того, как изучат все сопутствующие изменения в законодательстве, над которыми сейчас работает российский парламент. После принятия новой редакции Конституции планировалось внести изменения больше чем в сотню федеральных законов. Председатель комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и госстроительству Андрей Клишас считает, что финальное заключение Венецианской комиссии может быть готово уже летом.
Что понравилось и что не понравилось комиссии — 10 главных пунктов
- Обнуление — плохо
- Ограничение президентских сроков — хорошо
- Неприкосновенность для бывших президентов — плохо
- Запрет на иностранные счета для президента — хорошо
- Процедура принятия поправок — плохо
- Право президента обращаться в Конституционный суд после того, как парламент преодолел его вето, — хорошо
- Расширение президентской квоты в Совете Федерации — плохо
- Провозглашение русского народа государствообразующим — нормально, но бессмысленно
- Запрещать однополые браки — можно, но по другой процедуре
- Россия стала правопреемницей СССР — имеет право
Претензии к процедуре
Поправки были приняты слишком быстро
Изначально от внесения поправок до их принятия должно было пройти около трех месяцев, и только из-за коронавируса все немного растянулось. В итоге уложились в полгода: 15 января 2020 года президент РФ Владимир Путин анонсировал изменение Конституции, а 3 июля подписал указ о поправках.
Хотя столь быстрая процедура per se [сама по себе] не является незаконной, она неприемлема для такой широкомасштабной конституционной реформы.
Формально поправки не вносились в неизменяемые части Конституции, но на деле затрагивали их
Конституция РФ запрещает вносить поправки в три главы: первую — «Основы конституционного строя», вторую — «Права и свободы человека и гражданина» и девятую — «Конституционные поправки и пересмотр Конституции». Но власти придумали уловку и внесли поправки, по духу соответствующие первым двум главам и даже преамбуле, в третью — «изменяемую» — главу «Федеративное устройство».
Например, фактически положение новой части 1 статьи 67 о [федеральной] территории относится к главе 1 «Основы конституционного строя»), а не к главе 3 («Федеративное устройство»). Новая статья 75 о социальных правах затрагивает тему, относящуюся к главе 2 («Права и свободы человека и гражданина»). Запрет на однополые браки в части ж¹ статьи 72 также следовало бы отнести к главе 2.
Вместо поправок нужно было созывать Конституционное собрание и принимать новую Конституцию
Так как изменения по духу затрагивали первые две «неизменяемые» главы, то нужно было принимать новую Конституцию. Эта процедура описана в 135-й статье Конституции и связана с созывом Конституционного собрания. Оно имеет право разработать проект новой Конституции и принять его самостоятельно либо вынести на всенародное голосование. На деле же этим путем нельзя пойти до тех пор, пока в России не будет принят федеральный конституционный закон о Конституционном собрании.
Пусть даже с чисто формальной точки зрения статья 135 кажется неприменимой, Венецианская комиссия считает, что по существу конституционные поправки, принятые в 2020 году, должны были входить в компетенцию Конституционного собрания.
<…> Венецианская комиссия по-прежнему считает, что применение статьи 135 было бы целесообразным и что федеральный конституционный закон о Конституционном собрании мог быть принят до внесения поправок в Конституцию.
Поправки принимали по специальной процедуре, которую изобрели российские власти
Поправки к Конституции были приняты в три этапа.
- Госдума и Совет Федерации приняли закон о поправках, затем его одобрили 2/3 региональных парламентов, после чего закон подписал президент России.
- Конституционный суд РФ дал заключение о конституционности как самих поправок, так и особой процедуры их принятия.
- В ходе общероссийского голосования граждане одобрили пакет поправок.
При этом сама Конституция и Федеральный закон 1998 года «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» предусматривают только первый этап. Общероссийское голосование было совершенно новой процедурой, которая применялась один раз и регулировалась совсем не так, как обычные выборы или референдумы.
Венецианская комиссия отмечает, что ad hoc [для этой цели] общероссийское голосование подчинялось гораздо менее продуманным и подробным правилам, чем референдум. Это привело к существенному сокращению процедурных гарантий…
Венецианская комиссия также отмечает, что в соответствии с принципом верховенства права нецелесообразно вводить новый тип референдума ради одного конкретного пересмотра Конституции.
Заключение Конституционного суда РФ и общероссийское голосование были избыточны, поправки должны были вступить в силу и без них
Эксперты Венецианской комиссии считают, что на самом деле в соответствии с российской Конституцией поправки были приняты сразу после того, как их одобрили региональные парламенты.
…вопреки обещаниям самого закона о поправках, [в реальности] поправки должны были вступить в силу независимо от результатов заключения Конституционного суда и общероссийского голосования.
Процедура внесения поправок в Конституцию входит в очевидное противоречие со статьей 16 Конституции, которая защищает основы конституционного строя Российской Федерации.
Вопросы к поправкам
Перенос в Конституцию норм из обычных действующих законов — вредная практика
Поправки закрепили в Конституции некоторые нормы, которые уже были прописаны в различных федеральных законах, — вроде назначения президентом руководителей Верховного и Конституционного судов или возможности переезда федеральных органов власти из Москвы в другие города.
Конституционализация вопросов, которые при нормальном ходе дел должны регулироваться решениями парламента, исключает их из открытых дебатов и тем самым ограничивает демократию.
Очевидное различие [с обычными законами] также заключается в том, что конституционные положения не могут быть пересмотрены Конституционным судом (см. статью 125 Конституции России). Напротив, они становятся мерилом Конституционного суда для оценки других законодательных положений. Таким образом, конституционализация положения закона выводит его из компетенции Конституционного суда, сужая объем его юрисдикции и затрагивая конституционные рамки деятельности суда.
Запрет для президента владеть иностранными счетами оправдан
Поправки перенесли в Конституцию общий запрет на владение счетами или хранение ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами России, для многих государственных деятелей, в том числе для главы государства.
Хотя сомнительно, что введение такого запрета в отношении широкой категории лиц необходимо и соразмерно преследуемым целям (обеспечение иммунитета государственных служащих от внешнего давления), в случае президента, высшего представителя государства, кажется, что это соответствует критерию соразмерности.
Жесткое ограничение президентских сроков — отличное решение
В России действовал запрет для граждан избираться президентом России «более двух сроков подряд». Такая формулировка позволила Путину уже четыре раза избираться президентом России — с одним пропуском между вторым и третьим сроками. Поправки убрали слово «подряд», и теперь будущие главы государства не смогут прибегнуть к такой уловке.
Есть веские причины для жестких ограничений мандатов в президентских системах. В президентской системе, наделяющей президента существенной исполнительной властью, чем дольше тот остается у власти, тем больше он или она закрепляет за собой власть.
В свете вышеизложенного Венецианская комиссия приветствует ограничение мандата президента двумя сроками.
Обнуление президентских сроков Путина и Медведева — это плохо
При этом, несмотря на введение жесткого запрета избираться главой государства более двух сроков, в одной из поправок предусмотрено исключение для Путина и бывшего президента Дмитрия Медведева, занимавшего этот пост в 2008–2012 годах. Им разрешили избираться еще дважды.
Комиссия констатирует, что… учитывая все вышесказанное о необходимости ограничить президентский мандат двумя сроками и то, что это подтверждено в статье 81.3, вызывает сожаление исключение ad hominem [сделанное ради конкретного человека] для нынешнего и предыдущего президентов, которых это ограничение сроков полномочий не коснется.
Расширение иммунитета бывших президентов — угроза принципу верховенства права
В Конституцию перенесли гарантию неприкосновенности бывших президентов России и ужесточили процедуру лишения такой неприкосновенности — она теперь будет такой же, как и у действующего президента. Принятый для реализации этой новой конституционной нормы закон фактически разрешил бывшим президентам безнаказанно совершать преступления небольшой и средней тяжести.
Предоставление такой абсолютной личной неприкосновенности президентам и бывшим президентам, даже в отношении действий, совершенных после истечения срока их полномочий, противоречит принципу равенства перед законом, закрепленному в статье 19 Конституции, которая осталась неизменной. Такая неоправданная привилегия представляет собой серьезную проблему с точки зрения верховенства права.
<…> Необычно широкий объем иммунитета вместе с правилами импичмента, которые очень затрудняют отставку президента, вызывает серьезные вопросы об ответственности президента и противоречит принципу верховенства права.
Расширение президентской квоты в Совете Федерации — концептуальная проблема
С 2014 года президент мог назначать в Совете Федерации до 17 представителей (10% от общего числа региональных сенаторов), но ни разу не воспользовался этой возможностью. Поправки расширили президентскую квоту до 30 человек, причем семеро могут быть назначены пожизненно.
Президент получает рычаги воздействия на состав Совета Федерации. Учитывая, что Совет Федерации является единственным государственным органом, уполномоченным принимать решение об импичменте президента, и что он также играет важную роль в назначении различных высокопоставленных государственных должностных лиц, такое право является проблематичным со структурной и систематической точек зрения.
Хорошо, что Госдума теперь участвует в формировании правительства. Плохо, что президент не несет никакой ответственности за кабинет министров
Поправки изменили процедуру формирования правительства. Одну часть министров теперь утверждает Госдума, другую — президент по согласованию с Советом Федерации. Кроме того, фактически в Конституции закрепляется роль президента России как главы исполнительной власти: он «осуществляет общее руководство правительством» и может «продавливать» любого нужного ему премьер-министра.
Хорошо, что теперь Государственная дума должна утверждать большинство министров. Однако Венецианская комиссия обеспокоена тем, что эта новая система назначений маргинализирует и ослабляет роль председателя правительства. Председатель правительства теперь имеет ограниченное право голоса в том, кем будут члены его/ее правительства, но он/она по-прежнему несет политическую ответственность за действия своего правительства (статья 113), в то время как президент по существу руководит правительством и не несет (политической или иной) ответственности за действия этого правительства.
Отсутствие достаточной системы сдержек и противовесов в этой области выходит за рамки того, что является правилом даже при сильных президентских режимах. Например, в США сенат имеет право отклонять кандидатуры, предложенные президентом, в то время как в отношении наиболее важных министерских должностей российский парламент такого права не имеет. Это не соответствует принципу разделения властей даже в президентских режимах.
Усиление президентского права вето — полезный инструмент
До нынешних поправок президент мог отклонить закон, прошедший парламент, но депутаты и сенаторы имели возможность преодолеть этот запрет квалифицированным большинством голосов (не менее двух третей голосов членов обеих палат парламента) — и тогда президент был обязан закон подписать. Теперь же президент в случае преодоления его вето получил право обратиться в Конституционный суд, который и должен будет решить — отменять закон или нет.
Дополнительная возможность обращения в Конституционный суд — позитивный момент, поскольку она может привести к судебному урегулированию конфликта, который иначе был бы исключительно политическим.
Отставка судей по инициативе президента — угроза их независимости
До поправок невозможно было добиться отставки судьи в обход его коллег. Теперь президент может инициировать отставку главных российских судей, а Совет Федерации — прекращать их полномочия. То есть зависимость судей от президента выросла.
Инициатива о прекращении полномочий теперь перешла от самого суда к президенту, что представляет собой серьезное вмешательство в независимость судей. <…> В комментариях [российских парламентариев] указывается, что президент будет осуществлять свои полномочия в соответствии c частью е³ статьи 83 только на основании заявления самого суда. Однако для этого нет конституционных гарантий.
Объединение государственной и муниципальной власти в единую систему публичной власти ослабляет позиции регионов и муниципалитетов
Новый термин «публичная власть», появившийся в российской Конституции, настолько важный, что был вынесен в название закона о поправках. Публичная власть объединяет собой формально независимые друг от друга государственную власть и местное самоуправление. Организация публичной власти находится в исключительном ведении федерального центра. То есть регионы не могут влиять на нее своими законами.
При этом федеральный закон может разрешить «участие» органов госвласти в формировании органов местного самоуправления, назначении и увольнении муниципальных должностных лиц (мэры, депутаты, чиновники). Для Москвы, Санкт-Петербурга, Севастополя и региональных столиц федеральным законом вообще можно установить особые правила взаимодействия с местным самоуправлением («особенности осуществления публичной власти»).
Курировать («обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие») всю публичную власть будет президент РФ; раньше в его ведении находились только органы госвласти. Помогать президенту в этом будет Государственный совет РФ.
Практические последствия этой новой терминологии можно увидеть в части «т» статьи 71, которая предусматривает, что статус всех государственных служащих, включая должности «муниципальной службы», будет закреплен только на федеральном уровне. Результат — серьезное ограничение полномочий самоуправления на региональном и местном уровнях. Это означает, что государственная служба этих субъектов [регионов и муниципалитетов] может быть интегрирована в государственную службу Федерации. Если так и будет, субъекты Федерации и муниципалитеты больше не смогут рассчитывать на лояльность своих государственных служащих, поскольку они станут частью полностью единой государственной службы, которая обязана выполнять указания центральной власти.
Хорошо, что закрепили защиту социальных прав (пусть и не в той главе Конституции)
Благодаря поправкам в Конституции появились положения о минимальном размере оплаты труда (который не должен быть меньше прожиточного минимума), пенсионной системе, социальном страховании и регулярной индексации пособий и выплат.
Новые положения… как таковые касаются [положений] главы 2 Конституции, в которую могут быть внесены поправки только Конституционным собранием (см. выше). По существу новые положения кажутся совместимыми с обязательствами, которые Российская Федерация берет на себя в соответствии с ее национальным законодательством (глава 2 Конституции) и различными международными документами (Международный пакт об экономических и социальных правах, Европейская социальная хартия, Международной организации труда и др.). В этом отношении их следует приветствовать.
Россия провозгласила себя правопреемницей СССР. Имела право
В обновленной Конституции Россия явно названа правопреемницей СССР. Возможно, это было сделано из-за особого мнения судьи Конституционного суда РФ Константина Арановского, высказанного в декабре 2019 года. Он усомнился в принципе «универсального (общего) правопреемства» России, особенно в отношении советских репрессий: «В этой части всего и сомнительнее правопреемство России с коммуно-советской властью, которая и сама изначально себя не связывала правопреемством ни по договорам, ни по законам разрушенной России, ни по обязательствам за старые российские „вины“».
Венецианская комиссия не видит проблемы в упоминании этого статуса Российской Федерации в Конституции, даже если было бы более логичным поместить это положение в преамбулу Конституции.
Непонятно, зачем русские названы государствообразующим народом
В Конституции появился термин «государствообразующий народ». Из текста до конца непонятно, о каком народе идет речь, но Конституционный суд уточнил, что это русский народ.
Венецианская комиссия отмечает, что понятие государствообразующего народа больше нигде в тексте не используется, и неясно, что оно должно выражать. Кажется, что эти утверждения не являются ответом на конкретные национальные, территориальные или культурные претензии, а выражают желание объяснить специфику России в историческом процессе.
Поскольку в поправке подчеркивается, что государствообразующий народ «входит в многонациональный союз равноправных народов Российской Федерации», Венецианская комиссия склонна соглашаться с ответами [судей Конституционного суда] в том, что это положение не предназначено для установления какой-либо правовой или иной иерархии. Однако включение положений, касающихся русской нации, создает противоречие с многонациональным характером Российской Федерации.
Упоминание Бога в Конституции — не запрет атеизма
Благодаря поправкам в Конституции появилось упоминание России как страны, сохраняющей «память предков, передавших нам идеалы и веру в Бога». Конституционный суд решил, что упоминание веры в Бога не подразумевает отказа от светского характера государства. В том числе и потому, что не было названо имя этого Бога.
Венецианская комиссия напоминает, что в соответствии со статьей 9 Европейской конвенции по правам человека, статьей 18 Международного пакта о гражданских и политических правах и статьей 28 Конституции Российской Федерации каждому предоставляется свобода совести и религии, что также влечет за собой свободу не исповедовать никакой религии. Часть 2 статьи 67¹ нельзя толковать как содержащую обязательство исповедовать какую-либо религию, и Венецианская комиссия исходит из того, что она не будет интерпретироваться подобным образом. Комиссия также отмечает, что статья 9 Конвенции гарантирует более широкое право на свободу религии, чем статья 28 Конституции. Последнюю также следовало бы расширить, чтобы гарантировать возможность публично проводить богослужения, обучение, отправление религиозных и культовых обрядов в соответствии со стандартами Конвенции.
Конституционный запрет «умаления значения подвига народа при защите Отечества» может ограничить научные изыскания
Одна из статей новой Конституции сформулирована так: «Российская Федерация чтит память защитников Отечества, обеспечивает защиту исторической правды. Умаление значения подвига народа при защите Отечества не допускается».
Венецианская комиссия не в состоянии оценить, будет ли поправка распространяться на критический подход при обсуждении таких вопросов, как пакт Молотова — Риббентропа, как полагают представители гражданского общества. Комиссия отмечает, что конституции нередко содержат укрепляющие идентичность (восхваляющие) положения. Однако эта поправка, похоже, направлена на исторические исследования. Отличительной чертой демократического общества является то, что оно достаточно уверено в себе, чтобы не нуждаться в запретах на исторические исследования. Это никоим образом не ставит под сомнение то, что нацистская Германия потерпела поражение во многом благодаря усилиям народов Советского Союза, которые заплатили за это огромную цену.
Запрещать однополые браки можно, но не по такой процедуре
В перечне совместного ведения регионов и федерального центра в отдельный пункт Конституции вынесена защита семьи, материнства, отцовства и детства. Там же появилось упоминание «брака как союза мужчины и женщины». Конституционный суд России решил, что такая формулировка конституционна. С одной стороны, «одно из предназначений семьи — рождение и воспитание детей», с другой — Россия никогда не брала на себя обязательств «по созданию условий для пропаганды, поддержки и признания союзов лиц одного пола».
При этом российские парламентарии настаивают, что, поскольку в Европе нет консенсуса по вопросу об однополых браках, эта проблема не относится ко второй неизменяемой главе Конституции (о правах и свободах человека). Венецианская комиссия с ними не согласна.
Хотя Европейский суд по правам человека оставил некоторую свободу усмотрения в этой области, однополые браки — это горячо обсуждаемая тема во многих европейских странах. Комиссия отмечает, что в некоторых частях Европы существует тенденция к легализации однополых браков, тогда как в других странах однополые браки запрещаются путем внесения поправки в конституцию.
Пункт ж¹ части 1 статьи 72 [провозглашающий брак союзом мужчины и женщины] является одним из положений, по существу относящихся к главам, которые могут быть изменены только Конституционным собранием. Но в качестве дополнения он был добавлен в положение о совместной юрисдикции Российской Федерации и субъектов Федерации.
А как же статья, дающая российским судам право делать с международным правом все, что угодно?
В нынешнем заключении Венецианская комиссия специально оговорилась, что не будет разбирать новые редакции статей 79 и 125 Конституции, которые дают российским властям право не применять международные «акты или их отдельные положения, признанные конституционными в истолковании, данном Конституционным судом Российской Федерации».
Разбор этого положения Комиссия сделала еще раньше и пришла к выводу, что оно противоречит положениям Европейской конвенции о правах человека, которую Россия подписала и ратифицировала. Комиссия была «чрезвычайно встревожена» внесением этого положения в Конституцию.
Как отреагировали на заключение Венецианской комиссии российские власти
Председатель комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и госстроительству Андрей Клишас заявил, что «по ряду позиций заключение говорит о том, что отдельные выводы комиссии просто ошибочны и не учитывают развитие правовых институтов России за последние 30 лет». По его словам, Россия продолжает работу с комиссией и надеется, что в окончательной редакции, которая появится летом, «верх возьмет сугубо правовой подход».
Бонус. В чем точно ошиблась Венецианская комиссия
Однако хорошо, что сенаторы теперь имеют шестилетний срок полномочий (часть 6 статьи 95), в то время как раньше Конституция не гарантировала фиксированный срок полномочий.
Венецианская комиссия приветствует тот факт, что поправки принесли ряд положительных изменений, в том числе введение фиксированного шестилетнего срока для большинства сенаторов Совета Федерации.
Венецианская комиссия решила, что шестилетний срок полномочий распространяется то ли на всех, то ли на большинство сенаторов. На самом деле такой фиксированный срок полномочий будет только у сенаторов, назначаемых президентом (тех из них, кто не назначается пожизненно). Большинство же — сенаторы от регионов — как и прежде будут работать до окончания полномочий назначивших их органов региональной власти.
Общее количество членов — 178; количество назначаемых президентом членов Совета Федерации — 17, в соответствии с поправкой к Федеральному закону 11-ФКЗ от 21 июля 2014 года. Однако на практике президент не назначал этих 17 членов.
Согласно поправкам, члены Совета Федерации теперь именуются «сенаторами». Поправки также изменили состав Совета Федерации, предоставив президенту полномочия назначать 30 представителей, то есть сняв этот десятипроцентный лимит и увеличив количество членов, которые могут быть назначены президентом, почти до 17 процентов. Эти сенаторы имеют право на повторное назначение. Семь из этих 30 членов могут быть назначены пожизненно.
Венецианская комиссия немного запуталась в подсчетах. До прошлогодних поправок Совет Федерации мог состоять из 187 сенаторов: 170 от регионов (по два от каждого из 85 субъектов Федерации) и еще 17 президентских. После принятия поправок верхняя палата парламента может состоять из более чем 200 сенаторов: 170 региональных + 30 президентских + бывшие президенты, которые согласились стать пожизненными сенаторами. То есть доля сенаторов, назначаемых президентом, в таком случае не будет превышать 15 процентов, если не идти по пути сокращения субъектов Федерации.
Почти 17 процентов (16,85%) могло получиться только в том случае, если бы состав Совета Федерации был ограничен 178 сенаторами, из которых 30 назначал бы президент.
Денис Дмитриев