В России фактически ликвидировано местное самоуправление. Власти — как и в других случаях — ссылаются на опыт США. Но кому от этого лучше? Политологи исследовали проблему, «Медуза» публикует их выводы
Благодаря поправкам в Конституции местное самоуправление в России перестало быть самостоятельным — теперь оно включено в «единую систему публичной власти», подотчетную президенту. На самом деле это лишь формальное признание того, что уже и так случилось: избранных мэров осталось считаное количество, они уступили место назначенным сити-менеджерам. Как часто бывает с российскими реформами (например, с законами об «иноагентах»), реформа самоуправления проводилась со ссылкой на «мировой опыт». Прежде всего — американский; из США и пришло слово «сити-менеджер». Главная цель таких изменений по всему миру одна — сократить неэффективные и часто политически обусловленные расходы муниципалитетов. Политэкономисты Центра перспективных управленческих решений Кирилл Казанцев и Александра Румянцева проанализировали, становится ли управление эффективнее при отказе от выборов, — а мы публикуем их выводы в рубрике «Идеи».
Редактор рубрики «Идеи» Максим Трудолюбов
Всенародно избираемые политики, как известно, могут злоупотреблять своим положением ради сохранения у власти. Именно поэтому в некоторых демократических странах, в частности в США, на местном, самом близком к гражданам уровне люди передают исполнительную власть отбираемым по конкурсу менеджерам. Логика нынешних правителей России именно такова: избранные политики слишком непредсказуемы, российское общество не доросло до того, чтобы выбирать лидеров даже на местном уровне. Руководить должны технократы, а не избранники.
Разница только в том, что в США выборы сохраняются на всех прочих уровнях, а в России — нет. Доля избираемых руководителей в нашей стране неуклонно снижается на протяжении всех минувших 20 лет.
Исследователи из Центра перспективных управленческих решений сосредоточились на ситуации с местной властью и проследили, как одна из важнейших реформ в истории постсоветской России сказалась на качестве управления городами и районами.
Гипотеза. Кто лучший управленец — тот, кого выбирают жители, или тот, кого отбирают по конкурсу как менеджера в крупной корпорации? В первом случае лидер легитимен и подотчетен. Считается, что человек, побеждающий на выборах, чутко относится к своим обещаниям — ведь ему предстоит идти на перевыборы. С другой стороны, ради переизбрания действующий политик может использовать свое положение и доступ к бюджету, чтобы подкупить избирателей. Во многих странах ответом на этот вызов стали сити-менеджеры, которые прошли конкурс в муниципальном совете. Теоретически преимущество сити-менеджера в том, что он политически нейтрален и не зависит от лоббистов; к тому же он — профессиональный урбанист с продуманным планом действий. Такая система появилась и в России. Наша гипотеза заключалась в том, что эффект от «профессионализации», который мог быть достигнут в теории, должен быть скорректирован в худшую сторону тем, что свободные выборы ликвидированы в России не только на муниципальном, но и на других уровнях власти.
Кто такие сити-менеджеры
Согласно Конституции, местное самоуправление в России самостоятельно и независимо от государственной власти. Но в 2003 году, после принятия закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», в муниципалитетах появилась должность сити-менеджера (под разными формальными названиями). В результате муниципалитеты смогли выбирать одну из двух моделей управления:
- избираемый глава (мэр) сам руководит исполнительной властью (так было повсюду до реформы);
- исполнительной властью руководит сити-менеджер, который назначается конкурсной комиссией с участием региональных властей.
В 2014 году появилась третья модель, при которой сити-менеджер одновременно становится и главой муниципалитета. При этом он все так же назначается конкурсной комиссией, причем с еще более широким участием региональных властей. А регионы еще и получили право указывать, какая именно модель управления будет действовать в «их» муниципалитетах.
До 2003 года главы всех муниципальных образований (МО) избирались на прямых всеобщих выборах. Там, где эта система еще действует, выбранные лидеры являются одновременно главами МО и руководителями местной администрации, то есть обладают всей полнотой исполнительной власти. При этой модели глава муниципального образования политически полностью независим от губернатора и региональных элит, поскольку формальных рычагов влияния у них на избранного мэра нет.
Закон 2003 года ввел механизм назначения сити-менеджеров, которые возглавляют администрации, но не МО (главой МО в этом случае становится спикер местного законодательного органа, хотя его полномочия невелики). Эти руководители отбираются из числа кандидатов, предложенных конкурсной комиссией. Она, в свою очередь, на две трети состоит из местных депутатов и на одну треть — из представителей, назначаемых органами власти субъекта Федерации. При такой схеме сити-менеджер сильно зависит от региональных элит и минимально подотчетен жителям.
В 2014 году была введена еще и модель, по сути, назначаемого мэра. В этом случае должность главы МО и администрации занимает один и тот же человек — и отбирается он конкурсной комиссией, которая состоит уже только наполовину из местных депутатов, а на другую — из делегатов, выдвинутых губернатором.
В пользу сити-менеджера выдвигалось два главных аргумента: повысится качество управления и уйдут в прошлое мэры-популисты, которые используют самоуправление исключительно для собственной раскрутки. Так реформаторы хотели покончить с конфликтами между губернаторами и мэрами крупных городов, которые в конце 1990-х и начале 2000-х делили ресурсы и политическое влияние. Отсюда широкое представительство региональных властей в конкурсных комиссиях.
Дополнительный контроль над сити-менеджерами в России обеспечивает и «партия власти» (то есть «Единая Россия»), депутаты от которой есть во всех городских и районных советах депутатов.
Так муниципалитеты были постепенно встроены в единую «вертикаль власти». Сначала она существовала скорее неформально, но после поправок, принятых летом 2020 года, оказалась зафиксирована в Конституции под названием «единая система публичной власти». Туда включили и местное самоуправление, причем сделав его подотчетным президенту.
В итоге к 2018 году избираемые мэры в России вытеснены сити-менеджерами практически полностью. Если в 2006-м, через три года после начала реформы, доля городов и районов (муниципалитеты первого уровня), в которых мэров избирали, составляла около 65%, то в 2018-м она упала уже до 12,4%. Это значит, что жители половины российских муниципалитетов за 12 лет остались без выборов своих глав (часть лишилась их еще раньше).
Что показывает мировой опыт
На первый взгляд, трудно усомниться в том, что на самом близком к гражданам уровне власти — местном — руководители должны избираться. Ведь если мэр или глава района понимает, что его карьера зависит от соседей, он будет действовать в их интересах. Но в демократиях не раз возникали проблемы со злоупотреблениями полномочиями, полученными на законных выборах.
В США избрание мэров долгое время зависело от так называемых политических машин — групп влияния, способных мобилизовать нужное количество избирателей для победы своего кандидата. Победивший кандидат, в свою очередь, использовал городской бюджет не на благо жителей, а чтобы поддерживать близкую ему «политическую машину» и переизбраться самому или помочь близкому кандидату выиграть выборы.
В итоге в 1908 году там впервые испробовали систему, при которой административные и хозяйственные функции передаются сити-менеджеру, нанимаемому по конкурсу. Новая система управления позволяла нанимать профессиональных управленцев точно так же, как это делали частные корпорации, нанимая высших руководителей. Считалось, что политически нейтральный менеджер — технократ на зарплате — лучше справится с работой на локальном уровне. В дальнейшем эта система распространилась и в других странах.
Вопрос о том, кто эффективнее, народный мэр или технократ-управленец, активно исследовался в США, поскольку модель сити-менеджера имеет широкое распространение — и при этом собирается качественная муниципальная статистика. Базовая гипотеза этих исследований чаще всего состояла в том, что сити-менеджеры должны быть эффективнее и поэтому тратить меньше бюджетных средств — ведь на них не могут давить группы граждан, заинтересованных в том или ином муниципальном проекте. Этому находились подтверждения: при менеджере затраты в среднем ниже, чем при избранном мэре. Проблема в том, что невозможно сказать, из-за чего именно уменьшаются расходы — из-за эффективности трат или просто из-за экономии.
Подобные исследования проводили и в Германии, где в итоге от модели сити-менеджера отказались. Исследования показывают, что избираемые мэры более активны в выбивании грантов и инвестиций на важные для территорий инфраструктурные проекты — в таком случае им есть что предъявить своим избирателям на новых выборах. Более того, опыт Германии демонстрирует, что внедрение выборов может, наоборот, снижать расходы муниципалитетов. Именно экономный подход часто помогает главе в дальнейшем переизбираться на следующий срок.
Мы решили изучить, к чему привело снижение политической независимости муниципального уровня в России, — и проверить, стало ли местное самоуправление эффективнее.
Что получилось в России
Больше всего институт сити-менеджеров нравится региональным властям. Поначалу переход к назначению сити-менеджеров был плавным. Но в 2014 году регионам разрешили указывать муниципальным властям, как у них должен избираться глава. После этого изменения пошли лавинообразно: за 2015-й от выборов отказались более 500 муниципалитетов — больше, чем за восемь предыдущих лет.
Расходы муниципальных образований действительно сократились. Несмотря на то, что в отдельных муниципалитетах расходы при назначенцах выросли, в среднем они снизились на 2–6% — в зависимости от того, как считать. И даже там, где расходы выросли, судя по динамике тех муниципалитетов, в которых остались избранные главы, без сити-менеджера они бы выросли еще сильнее. Интересно, что нельзя сказать однозначно, на чем экономят назначаемые мэры — вероятнее всего, такие решения принимаются исходя из ситуации в конкретном муниципалитете. Исключение — расходы на ЖКХ, где наблюдается самое мощное падение. Это неудивительно, ведь в этой статье расходов серьезную долю составляют расходы на благоустройство, потенциально наименее обязательные.
Занятость в муниципальном секторе экономики тоже упала. Мы также увидели, что сократилось и число работников в организациях муниципальной формы собственности — это муниципальные унитарные предприятия (например, театры, дома культуры, бани), объекты ЖКХ, фонды, в которых у муниципалитета есть доля собственности. Исследователи и раньше указывали на подобный эффект от введения сити-менеджера: по их мнению, избираемые мэры склонны поддерживать высокую занятость, предоставляя таким образом социальные блага потенциальным избирателям. В целом это вписывается в тенденцию на сокращение расходов и может служить лишним доказательством, что неизбираемые главы более охотно «оптимизируют» бюджетные средства, и это затронуло сферы здравоохранения, образования и культуры.
Бюджеты местного самоуправления урезаются. Традиционно степень финансовой независимости муниципалитетов измеряют через то, какую долю в бюджете составляют налоговые и прочие доходы от организаций, находящихся в их собственности. При назначенцах эта доля увеличилась. Но наш анализ показывает неоднозначность этого измерения, поскольку при детальном рассмотрении видно, что это произошло из-за того, что регионы урезали безвозмездные поступления (то есть сумму всех трансфертов) муниципалитетам с назначенцами на 6%. Собственные же доходы на самом деле остались на прежнем уровне. В итоге схема выглядит достаточно просто: дали меньше денег — вот и потратили меньше. Назначенному мэру гораздо сложнее спорить с региональной властью о деньгах, потому что он политически от нее сильно зависим.
Качество управления при назначении мэра не повышается. Мы попытались оценить достижения в области управления. К сожалению, доступность и качество данных сильно ограничивали наши возможности. Мы не смогли найти значимого улучшения в тех сферах, где качества эффективного менеджера могли бы проявиться. В области управления финансами мы зафиксировали, что кредиторская задолженность муниципальных организаций (а это и выплаты зарплаты, и перечисления в социальные фонды) не снизилась, хотя этого можно было бы ожидать. Ни налоговые доходы местных бюджетов, ни доходы от использования муниципальной и государственной собственности (это уже полностью находится в ведении главы администрации) тоже не выросли. Качество инфраструктуры не изменилось: уровень неисправности канализационных и водопроводных сетей в управляемых менеджерами городах и районах остался таким же относительно муниципалитетов с избранием. Более того, динамика инвестиций в основной капитал организаций муниципальной формы собственности оказалась негативной — падение составило около 6–10%. Все это косвенно подтверждает меньшую инициативность менеджеров.
Выводы исследователей. Реформы местного самоуправления, проводившиеся с 2003 года, оказали сильное влияние на состояние местного уровня власти в России. Нельзя сказать, что это влияние было позитивным: ставка на градоначальников-чиновников не привела к качественному улучшению муниципального управления. При этом самый близкий к гражданам уровень власти теперь перед ними не отчитывается. Проблема финансовой несамостоятельности не решена, а только усугубилась. Главным же смыслом реформы оказалось завершение строительства единой «вертикали власти».
Кирилл Казанцев и Александра Румянцева