Перейти к материалам
Последний на данный момент всенародно избранный глава Екатеринбурга Евгений Ройзман. После его отставки прямые выборы мэра были отменены
разбор

В России фактически ликвидировано местное самоуправление. Власти — как и в других случаях — ссылаются на опыт США. Но кому от этого лучше? Политологи исследовали проблему, «Медуза» публикует их выводы

Источник: Meduza
Последний на данный момент всенародно избранный глава Екатеринбурга Евгений Ройзман. После его отставки прямые выборы мэра были отменены
Последний на данный момент всенародно избранный глава Екатеринбурга Евгений Ройзман. После его отставки прямые выборы мэра были отменены
Владислав Лоншаков / Коммерсант

Благодаря поправкам в Конституции местное самоуправление в России перестало быть самостоятельным — теперь оно включено в «единую систему публичной власти», подотчетную президенту. На самом деле это лишь формальное признание того, что уже и так случилось: избранных мэров осталось считаное количество, они уступили место назначенным сити-менеджерам. Как часто бывает с российскими реформами (например, с законами об «иноагентах»), реформа самоуправления проводилась со ссылкой на «мировой опыт». Прежде всего — американский; из США и пришло слово «сити-менеджер». Главная цель таких изменений по всему миру одна — сократить неэффективные и часто политически обусловленные расходы муниципалитетов. Политэкономисты Центра перспективных управленческих решений Кирилл Казанцев и Александра Румянцева проанализировали, становится ли управление эффективнее при отказе от выборов, — а мы публикуем их выводы в рубрике «Идеи».

Редактор рубрики «Идеи» Максим Трудолюбов

Всенародно избираемые политики, как известно, могут злоупотреблять своим положением ради сохранения у власти. Именно поэтому в некоторых демократических странах, в частности в США, на местном, самом близком к гражданам уровне люди передают исполнительную власть отбираемым по конкурсу менеджерам. Логика нынешних правителей России именно такова: избранные политики слишком непредсказуемы, российское общество не доросло до того, чтобы выбирать лидеров даже на местном уровне. Руководить должны технократы, а не избранники.

Разница только в том, что в США выборы сохраняются на всех прочих уровнях, а в России — нет. Доля избираемых руководителей в нашей стране неуклонно снижается на протяжении всех минувших 20 лет.

Исследователи из Центра перспективных управленческих решений сосредоточились на ситуации с местной властью и проследили, как одна из важнейших реформ в истории постсоветской России сказалась на качестве управления городами и районами.

Гипотеза. Кто лучший управленец — тот, кого выбирают жители, или тот, кого отбирают по конкурсу как менеджера в крупной корпорации? В первом случае лидер легитимен и подотчетен. Считается, что человек, побеждающий на выборах, чутко относится к своим обещаниям — ведь ему предстоит идти на перевыборы. С другой стороны, ради переизбрания действующий политик может использовать свое положение и доступ к бюджету, чтобы подкупить избирателей. Во многих странах ответом на этот вызов стали сити-менеджеры, которые прошли конкурс в муниципальном совете. Теоретически преимущество сити-менеджера в том, что он политически нейтрален и не зависит от лоббистов; к тому же он — профессиональный урбанист с продуманным планом действий. Такая система появилась и в России. Наша гипотеза заключалась в том, что эффект от «профессионализации», который мог быть достигнут в теории, должен быть скорректирован в худшую сторону тем, что свободные выборы ликвидированы в России не только на муниципальном, но и на других уровнях власти.

Кто такие сити-менеджеры

Согласно Конституции, местное самоуправление в России самостоятельно и независимо от государственной власти. Но в 2003 году, после принятия закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», в муниципалитетах появилась должность сити-менеджера (под разными формальными названиями). В результате муниципалитеты смогли выбирать одну из двух моделей управления:

  • избираемый глава (мэр) сам руководит исполнительной властью (так было повсюду до реформы);
  • исполнительной властью руководит сити-менеджер, который назначается конкурсной комиссией с участием региональных властей.

В 2014 году появилась третья модель, при которой сити-менеджер одновременно становится и главой муниципалитета. При этом он все так же назначается конкурсной комиссией, причем с еще более широким участием региональных властей. А регионы еще и получили право указывать, какая именно модель управления будет действовать в «их» муниципалитетах.

До 2003 года главы всех муниципальных образований (МО) избирались на прямых всеобщих выборах. Там, где эта система еще действует, выбранные лидеры являются одновременно главами МО и руководителями местной администрации, то есть обладают всей полнотой исполнительной власти. При этой модели глава муниципального образования политически полностью независим от губернатора и региональных элит, поскольку формальных рычагов влияния у них на избранного мэра нет.

Закон 2003 года ввел механизм назначения сити-менеджеров, которые возглавляют администрации, но не МО (главой МО в этом случае становится спикер местного законодательного органа, хотя его полномочия невелики). Эти руководители отбираются из числа кандидатов, предложенных конкурсной комиссией. Она, в свою очередь, на две трети состоит из местных депутатов и на одну треть — из представителей, назначаемых органами власти субъекта Федерации. При такой схеме сити-менеджер сильно зависит от региональных элит и минимально подотчетен жителям.

В 2014 году была введена еще и модель, по сути, назначаемого мэра. В этом случае должность главы МО и администрации занимает один и тот же человек — и отбирается он конкурсной комиссией, которая состоит уже только наполовину из местных депутатов, а на другую — из делегатов, выдвинутых губернатором. 

В пользу сити-менеджера выдвигалось два главных аргумента: повысится качество управления и уйдут в прошлое мэры-популисты, которые используют самоуправление исключительно для собственной раскрутки. Так реформаторы хотели покончить с конфликтами между губернаторами и мэрами крупных городов, которые в конце 1990-х и начале 2000-х делили ресурсы и политическое влияние. Отсюда широкое представительство региональных властей в конкурсных комиссиях.

Дополнительный контроль над сити-менеджерами в России обеспечивает и «партия власти» (то есть «Единая Россия»), депутаты от которой есть во всех городских и районных советах депутатов.

Так муниципалитеты были постепенно встроены в единую «вертикаль власти». Сначала она существовала скорее неформально, но после поправок, принятых летом 2020 года, оказалась зафиксирована в Конституции под названием «единая система публичной власти». Туда включили и местное самоуправление, причем сделав его подотчетным президенту.

В итоге к 2018 году избираемые мэры в России вытеснены сити-менеджерами практически полностью. Если в 2006-м, через три года после начала реформы, доля городов и районов (муниципалитеты первого уровня), в которых мэров избирали, составляла около 65%, то в 2018-м она упала уже до 12,4%. Это значит, что жители половины российских муниципалитетов за 12 лет остались без выборов своих глав (часть лишилась их еще раньше).

Что показывает мировой опыт

На первый взгляд, трудно усомниться в том, что на самом близком к гражданам уровне власти — местном — руководители должны избираться. Ведь если мэр или глава района понимает, что его карьера зависит от соседей, он будет действовать в их интересах. Но в демократиях не раз возникали проблемы со злоупотреблениями полномочиями, полученными на законных выборах.

В США избрание мэров долгое время зависело от так называемых политических машин — групп влияния, способных мобилизовать нужное количество избирателей для победы своего кандидата. Победивший кандидат, в свою очередь, использовал городской бюджет не на благо жителей, а чтобы поддерживать близкую ему «политическую машину» и переизбраться самому или помочь близкому кандидату выиграть выборы.

В итоге в 1908 году там впервые испробовали систему, при которой административные и хозяйственные функции передаются сити-менеджеру, нанимаемому по конкурсу. Новая система управления позволяла нанимать профессиональных управленцев точно так же, как это делали частные корпорации, нанимая высших руководителей. Считалось, что политически нейтральный менеджер — технократ на зарплате — лучше справится с работой на локальном уровне. В дальнейшем эта система распространилась и в других странах.

Вопрос о том, кто эффективнее, народный мэр или технократ-управленец, активно исследовался в США, поскольку модель сити-менеджера имеет широкое распространение — и при этом собирается качественная муниципальная статистика. Базовая гипотеза этих исследований чаще всего состояла в том, что сити-менеджеры должны быть эффективнее и поэтому тратить меньше бюджетных средств — ведь на них не могут давить группы граждан, заинтересованных в том или ином муниципальном проекте. Этому находились подтверждения: при менеджере затраты в среднем ниже, чем при избранном мэре. Проблема в том, что невозможно сказать, из-за чего именно уменьшаются расходы — из-за эффективности трат или просто из-за экономии.

Подобные исследования проводили и в Германии, где в итоге от модели сити-менеджера отказались. Исследования показывают, что избираемые мэры более активны в выбивании грантов и инвестиций на важные для территорий инфраструктурные проекты — в таком случае им есть что предъявить своим избирателям на новых выборах. Более того, опыт Германии демонстрирует, что внедрение выборов может, наоборот, снижать расходы муниципалитетов. Именно экономный подход часто помогает главе в дальнейшем переизбираться на следующий срок.

Мы решили изучить, к чему привело снижение политической независимости муниципального уровня в России, — и проверить, стало ли местное самоуправление эффективнее. 

Митинг против отмены выборов мэра Екатеринбурга. 2 апреля 2018 года
Владислав Лоншаков / Коммерсант

Что получилось в России

Больше всего институт сити-менеджеров нравится региональным властям. Поначалу переход к назначению сити-менеджеров был плавным. Но в 2014 году регионам разрешили указывать муниципальным властям, как у них должен избираться глава. После этого изменения пошли лавинообразно: за 2015-й от выборов отказались более 500 муниципалитетов — больше, чем за восемь предыдущих лет.

Расходы муниципальных образований действительно сократились. Несмотря на то, что в отдельных муниципалитетах расходы при назначенцах выросли, в среднем они снизились на 2–6% — в зависимости от того, как считать. И даже там, где расходы выросли, судя по динамике тех муниципалитетов, в которых остались избранные главы, без сити-менеджера они бы выросли еще сильнее. Интересно, что нельзя сказать однозначно, на чем экономят назначаемые мэры — вероятнее всего, такие решения принимаются исходя из ситуации в конкретном муниципалитете. Исключение — расходы на ЖКХ, где наблюдается самое мощное падение. Это неудивительно, ведь в этой статье расходов серьезную долю составляют расходы на благоустройство, потенциально наименее обязательные.

Занятость в муниципальном секторе экономики тоже упала. Мы также увидели, что сократилось и число работников в организациях муниципальной формы собственности — это муниципальные унитарные предприятия (например, театры, дома культуры, бани), объекты ЖКХ, фонды, в которых у муниципалитета есть доля собственности. Исследователи и раньше указывали на подобный эффект от введения сити-менеджера: по их мнению, избираемые мэры склонны поддерживать высокую занятость, предоставляя таким образом социальные блага потенциальным избирателям. В целом это вписывается в тенденцию на сокращение расходов и может служить лишним доказательством, что неизбираемые главы более охотно «оптимизируют» бюджетные средства, и это затронуло сферы здравоохранения, образования и культуры.

Бюджеты местного самоуправления урезаются. Традиционно степень финансовой независимости муниципалитетов измеряют через то, какую долю в бюджете составляют налоговые и прочие доходы от организаций, находящихся в их собственности. При назначенцах эта доля увеличилась. Но наш анализ показывает неоднозначность этого измерения, поскольку при детальном рассмотрении видно, что это произошло из-за того, что регионы урезали безвозмездные поступления (то есть сумму всех трансфертов) муниципалитетам с назначенцами на 6%. Собственные же доходы на самом деле остались на прежнем уровне. В итоге схема выглядит достаточно просто: дали меньше денег — вот и потратили меньше. Назначенному мэру гораздо сложнее спорить с региональной властью о деньгах, потому что он политически от нее сильно зависим.

Качество управления при назначении мэра не повышается. Мы попытались оценить достижения в области управления. К сожалению, доступность и качество данных сильно ограничивали наши возможности. Мы не смогли найти значимого улучшения в тех сферах, где качества эффективного менеджера могли бы проявиться. В области управления финансами мы зафиксировали, что кредиторская задолженность муниципальных организаций (а это и выплаты зарплаты, и перечисления в социальные фонды) не снизилась, хотя этого можно было бы ожидать. Ни налоговые доходы местных бюджетов, ни доходы от использования муниципальной и государственной собственности (это уже полностью находится в ведении главы администрации) тоже не выросли. Качество инфраструктуры не изменилось: уровень неисправности канализационных и водопроводных сетей в управляемых менеджерами городах и районах остался таким же относительно муниципалитетов с избранием. Более того, динамика инвестиций в основной капитал организаций муниципальной формы собственности оказалась негативной — падение составило около 6–10%. Все это косвенно подтверждает меньшую инициативность менеджеров.

Выводы исследователей. Реформы местного самоуправления, проводившиеся с 2003 года, оказали сильное влияние на состояние местного уровня власти в России. Нельзя сказать, что это влияние было позитивным: ставка на градоначальников-чиновников не привела к качественному улучшению муниципального управления. При этом самый близкий к гражданам уровень власти теперь перед ними не отчитывается. Проблема финансовой несамостоятельности не решена, а только усугубилась. Главным же смыслом реформы оказалось завершение строительства единой «вертикали власти». 

Слушайте музыку, помогайте «Медузе»

Кирилл Казанцев и Александра Румянцева

Реклама