Гонконг больше не автономен. Воспользовавшись эпидемией, Китай хочет лишить город самостоятельности — несмотря на массовые протесты
В истории Гонконга — автономного мегаполиса в составе Китая — за два дня произошло два ключевых события. 27 мая 2020 года госсекретарь США Майк Помпео объявил, что город потерял автономию от Китайской народной республики, а на следующий день Всекитайское собрание народных представителей (ВСНП) — своеобразный «парламент» КНР, собирающийся раз в год, — открыло дорогу принятию закона о госбезопасности. Этот закон кардинально расширит полномочия китайских спецслужб в Гонконге. Несмотря на ограничения из-за коронавируса, тысячи людей вышли на улицы Гонконга против решения китайских властей, которое действительно может лишить город самостоятельности, — за последние дни были арестованы больше 500 человек. В свою очередь, если США официально перестанут считать Гонконг автономным, город может лишиться еще и статуса мирового финансового центра. Специально для «Медузы» специалист по законодательству Китая и Гонконга Павел Бажанов рассказывает, получится ли избежать самого негативного сценария.
Что за закон о государственной безопасности?
В 1997 году Гонконг перестал быть британской колонией и вошел в состав Китая в качестве автономии. На него распространяются китайские законы, но только в некоторых сферах (оборона и внешняя политика), и у него есть собственный Основной закон, а также парламент и исполнительная власть. Но, согласно статье 23 Основного закона Гонконга, действующего с 1997 года, там давно должны были принять закон, запрещающий деятельность, направленную против безопасности государства: государственную измену, сепаратизм, подстрекательство к мятежу, призывы к насильственному свержению власти, незаконное получение сведений, составляющих государственную тайну. Еще этот закон должен запрещать политическую деятельность иностранных организаций и даже просто налаживание связей между ними и местными политическими партиями.
Предписание принять этот закон остается не исполненным более 20 лет: идея ввести уголовную ответственность за преступления против государственной безопасности «материкового» Китая в Гонконге всегда была непопулярна. Первая и пока единственная попытка принять закон о нацбезопасности в Гонконге случилась в 2003 году — что интересно, тоже после эпидемии, «атипичной пневмонии». Закончилось все тем, что 1 июля 2003 года в Гонконге впервые после перехода под власть в КНР прошли массовые протесты. На улицы вышли около 500 тысяч человек, после чего этот вопрос больше никогда не поднимался в местном парламенте. Лишь во время прошлогодних протестов этот рекорд пал.
Как на все это повлияла эпидемия?
В прошлом году сотни тысяч жителей Гонконга вышли на улицы из-за попытки властей принять закон об экстрадиции, что вылилось в многомесячное противостояние оппозиции с властями. Они резко усилили страхи КНР: китайские СМИ и официальные лица неоднократно говорили об «иностранном вмешательстве» и поддержке протестов из-за рубежа «враждебными силами». Те протесты затихли, только когда закон об экстрадиции был окончательно отозван из городского парламента, а полностью сошли на нет после начала пандемии нового коронавируса. Она и сыграла на руку китайским властям.
Гонконг одним из первых столкнулся с болезнью. Для борьбы с эпидемией были введены ограничения на въезд из КНР (с начала февраля 2020 года) и зарубежных государств (с начала марта), введен обязательный 14-дневный карантин для всех прибывающих, закрыта часть общественных учреждений и введены ограничения для частного бизнеса. Хотя город и смог избежать всеобщей самоизоляции, естественно, были введены и меры, ограничивающие массовые собрания: на пике эпидемии их максимальная численность не должна была превышать четырех человек.
Сейчас правила несколько увеличили разрешенную численность — но только до восьми человек. Это ограничение действует до 4 июня. В частности, оно должно было воспрепятствовать традиционному митингу в память о событиях на площади Тяньаньмэнь в начале июня 1989 года. За несоблюдение запрета на проведение публичных мероприятий предусмотрена ответственность: до шести месяцев тюрьмы в случае рассмотрения дела в суде или до двух тысяч гонконгских долларов (около 250 долларов США) при выплате фиксированного штрафа.
Кроме того, сейчас полиция Гонконга со ссылкой на необходимость защиты здоровья населения отказывает в согласовании любых митингов и собраний, что позволяет привлекать всех протестующих за участие в несанкционированном или незаконном митинге. А за это законы Гонконга предусматривают лишение свободы на срок до пяти лет.
Поэтому в отличие от предыдущего года, начавшегося с мирных митингов, согласованных с полицией (и привлекавших большое количество участников), сейчас участие в митингах и собраниях практически автоматически означает нарушение закона, за которое полиция готова наказывать. Это должно отпугнуть умеренную часть населения, которая совсем не в восторге от нового закона, но не готова сама идти на нарушение законов и принимать на себя соответствующие риски. Именно этим моментом сейчас пытаются воспользоваться власти в Пекине и Гонконге для принятия непопулярных законов.
Какой план у китайских властей?
Вероятность провести через гонконгский парламент закон о государственной безопасности по-прежнему минимальна, поэтому китайские власти решили пойти обходным путем. Для этого будет задействована конституционная лазейка: согласно статье 18 Основного закона Гонконга, пекинское правительство может распространять на регион действие «общенациональных законов». Именно такой закон решили принять в Пекине.
Первый шаг в этом направлении сделан 28 мая: ВСПН Китая приняло решение «о совершенствовании правовой системы Гонконга» и передало полномочия по разработке и принятию конкретных законов своему Постоянному комитету (в отличие от ВСНП, собирающегося раз в год, он заседает один раз в два месяца). Теперь он разработает и утвердит подробные законы КНР по вопросам государственной безопасности, а потом включит эти законы в перечень действующих в Гонконге. Это может случиться уже в июне 2020 года.
И наконец, третий шаг — новые китайские законы вступят в силу после опубликования по распоряжению исполнительного секретаря, то есть главы города Кэори Лам. В отличие от городского парламента, в котором оппозиционные депутаты попытаются задержать или сорвать принятие закона, глава города и правительство не окажут никакого противодействия: система выборов исполнительного секретаря Гонконга делает невозможным попадание на эту должность нелояльного Пекину кандидата.
Что конкретно будет в законе о государственной безопасности?
Пока известно о шести пунктах, важных для Гонконга:
- обязанность городских властей предупреждать, пресекать и искоренять «действия и деятельность», причиняющие вред государственной безопасности;
- запрет на вмешательство в дела Гонконга для любых «иностранных и зарубежных сил», необходимость предупреждения, пресечения и искоренения «использования Гонконга» этими силами для любой подрывной деятельности;
- обязанность всех ветвей власти в Гонконге — законодательной, исполнительной и судебной — пресекать противоправную деятельность;
- возможность создания в Гонконге представительств китайских «ведомств, ответственных за государственную безопасность» (подразумевается министерство госбезопасности КНР) и выполнение ими «соответствующей работы по защите государственной безопасности»;
- обязанность руководителя города регулярно отчитываться о работе по защите государственной безопасности, обучению жителей города и пресечению противоправной деятельности перед правительством в Пекине;
- наделение Постоянного комитета ВСНП всеми необходимыми полномочиями для разработки и принятия законов о государственной безопасности для Гонконга.
Закон может вступить в силу уже к сентябрю 2020 года, когда в Гонконге состоятся очередные выборы в городской парламент. Уже озвученные правила вызывают сомнения в дальнейшей судьбе автономии. По мнению местной оппозиции, закон можно будет использовать для отстранения неугодных кандидатов в городской парламент и преследования за критику в отношении КНР и китайских официальных лиц. Возложение на суды обязанности защищать государственную безопасность ставит под вопрос независимость судебной системы города.
На что могут расчитывать противники закона?
С точки зрения Основного закона Гонконга вся эта процедура не очень легитимна. Во-первых, по гонконгской «мини-конституции», город должен сам принять закон о государственной безопасности. Во-вторых, Основной закон Гонконга разрешает введение в силу китайских законов только по вопросам государственной обороны и иностранных дел.
Если принятию законов в местном парламенте могут помешать оппозиция и протесты на улицах, то пекинским властям ничего из этого не угрожает. Он все равно будет принят на национальном уровне — и распространен на Гонконг.
И в случае принятия обжаловать конституционность закона будет проблематично по одной простой причине: толкование Основного закона Гонконга находится в руках у Постоянного комитета ВСНП. Так что вероятность положительного исхода практически равна нулю.
Чем еще недовольны гонконгцы?
Ордонанс «О государственном гимне» находился на рассмотрении городского парламента с января 2019 года, но до конца прошлого года оставался в тени законопроекта об экстрадиции.
Если закон примут, то официальным гимном Гонконга станет «Марш добровольцев» — государственный гимн КНР. Публичное исполнение гимна в «искаженном» или «неуважительном» виде (в том числе пародии на гимн) будет наказываться штрафом в размере до 50 тысяч гонконгских долларов (около 6,5 тысячи долларов США) и лишением свободы на срок до трех лет. Аналогичные меры в Гонконге предусмотрены за оскорбление государственного флага КНР (они уже применялись в ходе прошлогодних протестов).
Гонконгские протестующие отрицательно относятся к любым государственным символам КНР, и гимн страны — не исключение (у протестов есть собственный гимн, претендующий на статус «официального», — «Glory to Hong Kong»). Поэтому неудивительно, что оппозиция начала готовиться к протестам с того самого момента, как стала известна дата рассмотрения этого закона в парламенте.
До сих пор его принятию успешно мешала парламентская оппозиция, которая сумела на несколько месяцев заблокировать законотворческий процесс. Лишь в начале мая провластные депутаты смогли вернуть себе контроль над комитетом, «разморозить» рассмотрение законов и назначить дату начала второго чтения по проекту закона о государственном гимне. И 27 мая его приняли во втором чтении.
К чему это все приведет?
Важный торговый партнер для Гонконга — это США. На них приходится около 8% оборота города (на Китай — 55%). Сейчас Гонконг рискует тем, что США признают его несамостоятельным и лишат экономических преференций, поскольку их условие — автономия города от КНР. По американским законам для продления прежних правил госсекретарь обязан ежегодно подтверждать его относительную независимость.
Американская политика в отношении Гонконга строится на двух законах: United States — Hong Kong Policy Act и Hong Kong Human Rights and Democracy Act. Первый был принят еще в начале девяностых. Согласно ему, США сохраняют прежний режим отношений с городом, только если он останется независимым от Китая во всех вопросах, кроме внешней политики и обороны. Второй появился в прошлом году на фоне протестов и потребовал невмешательства Китая в дела автономии (в противном случае США разрывают особые экономические отношения с Гонконгом).
Слова Майка Помпео о том, что город потерял самостоятельность, могут быть началом пересмотра политики. Не исключено, что на следующем этапе США введут санкции против китайских и гонконгских организаций и отдельных лиц, помогающих в исполнении новых китайских законов.
В результате такого «обмена ударами» Гонконг может пострадать как от действий КНР, так и от США, что в итоге приведет к уменьшению его роли международного финансового центра. Для китайского бизнеса это будет неприятно еще и потому, что во время торговых войн последних лет он зачастую использовал гонконгские представительства, чтобы обойти ограничения, наложенные администрацией Дональда Трампа. В итоге КНР может добиться «искоренения враждебных сил» — но Гонконг при этом потеряет какую бы то ни было ценность, ради которой стоило бороться за полный контроль над ним.
Павел Бажанов