Конституционный cуд одобрил поправки к Конституции. Почему это больше похоже на спецоперацию, чем на решение суда? Объясняет юрист Елена Лукьянова
Двух суток хватило Конституционному суду России для того, чтобы признать легитимными поправки к Конституции РФ, предложенные Владимиром Путиным и расширенные депутатами Госдумы. Согласно заключению суда, ни обнуление президентских сроков Путина, ни появления слова «бог», ни сокращение состава самого Конституционного суда не противоречат трем неизменяемым главам Конституции: первой, второй и девятой. Не смутила судей и очень необычная процедура принятия поправок, которая ранее нигде прописана не была. «Медуза» попросила доктора юридических наук Елену Лукьянову разобрать решение Конституционного суда и объяснить, чем, с ее точки зрения, руководствовались судьи.
16 марта 2020 года Конституционный суд Российской Федерации опубликовал заключение «О соответствии положениям глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не вступивших в силу положений Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации „О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти“, а также о соответствии Конституции Российской Федерации порядка вступления в силу статьи 1 данного Закона в связи с запросом президента Российской Федерации». 52 страницы крайне сложного и запутанного юридического текста, изобилующие номерами статей Конституции и отсылками к решениям самого суда, были изготовлены за двое суток.
Сейчас мы можем уверенно констатировать, что для внимательного и скрупулезного анализа документа понадобится значительное время. Ведь придется проверять все подробно до каждой запятой. Но предварительные короткие выводы сделать все же можно. Тем более все это и по стилистике, и по процедуре очень похоже на постановление Конституционного суда «О проверке Договора между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов», изготовленное им в ночь с 18 на 19 марта 2014 года. А это мы уже, как говорится, проходили.
Впрочем, Конституционный суд сразу же сообщил, что все многочисленные страницы можно не читать, а переходить прямо к резюме. Потому что дача судом заключения — это просто обязанность, которая «не обусловлена наличием неопределенности в вопросе о соответствии являющихся предметом настоящего заключения положений Закона о поправке нормам Конституции Российской Федерации, на соответствие которым они оцениваются». Проще говоря, все ясно, никакой неопределенности нет, все всему соответствует, никто ни в чем не сомневается. Но оценим, так и быть, — раз обязаны. А чтобы видна была напряженная работа ума, сделаем это подлиннее и позаумнее — но мы вас предупредили.
Что сделал Конституционный суд
- Конституционный суд вместо того, чтобы защищать Конституцию и давать правовое заключение о конституционности поправок, явил миру их обоснование — по сути, пояснительную записку к законопроекту.
- Конституционный суд исключил саму возможность рассмотреть альтернативные точки зрения, объявив процедуру рассмотрения непубличной и проигнорировав 75-страничное письмо «друзей суда» (amicus curiae).
Конституционный Суд Российской Федерации при даче настоящего Заключения рассматривает вопрос по существу, не прибегая к процедурам предварительного изучения обращения судьей Конституционного Суда Российской Федерации, назначения судьи-докладчика, проведения слушания по делу и провозглашения решения.
- Конституционный суд подтвердил, что два президентских срока подряд составляют «конституционный предел», превышения которого Конституция не допускает. Но тут же согласился на обнуление этих сроков для определенных лиц, сославшись на конкретно-исторические факторы принятия соответствующего решения, в том числе на степень угроз для государства и общества, состояние политической и экономической систем.
Решение о предельном числе сроков полномочий (сроков полномочий подряд), в течение которых возможно занятие должности главы государства с республиканской формой правления одним лицом (в том числе в качестве переходных положений), всегда является, по существу, вопросом выбора баланса между различными конституционными ценностями. С одной стороны, конституционная характеристика демократического правового государства предполагает, хотя и не предопределяет, установление в этом аспекте достаточно жестких ограничений. С другой стороны, конституционный принцип народовластия подразумевает возможность реализации народом права избрать на свободных выборах то лицо, которое он посчитает наиболее достойным должности главы государства. <…> На фоне этого базового баланса конституционный законодатель может учитывать и конкретно-исторические факторы принятия соответствующего решения, в том числе степень угроз для государства и общества, состояние политической и экономической систем и т. п.
- Конституционный суд признал односторонние и многосторонние международные договоры составной частью Конституции, тем самым обеспечив им юридическую силу основного закона. Констатировал, что положения Конституции не предполагают отказа России от соблюдения международных договоров — и в то же время согласился с введением некоего никому не понятного «конституционно приемлемого способа их исполнения».
Данный механизм предназначен не для утверждения отказа от исполнения международных договоров и основанных на них решений межгосударственных юрисдикционных органов, а для выработки конституционно приемлемого способа исполнения таких решений Российской Федерацией при неуклонном обеспечении высшей юридической силы Конституции Российской Федерации в российской правовой системе, составной частью которой являются односторонние и многосторонние международные договоры России, в том числе предусматривающие соответствующие правомочия межгосударственных юрисдикций.
- Конституционный суд заявил, что упоминание в Конституции бога не означает отказа от светского характера государства и от свободы совести на том основании, что это якобы «не сопряжено с конфессиональной принадлежностью, не объявляет наличие тех или иных религиозных убеждений обязательным и не ставит граждан России в неравное положение в зависимости от наличия веры и ее конкретной направленности».
- Вместо прав и свобод человека, определенных статьей 18 Конституции (вторая, не изменяемая глава) в качестве смысла и содержания деятельности законодательной и исполнительной власти, Конституционный суд определил их новое направление и конституционно-правовые условия. Ими стали конституционные нововведения о языке, культуре, исторической памяти, поддержке соотечественников, уважении предков и т. д. Все это названо гордым термином «государственная идентичность».
В главе 3 «Федеративное устройство» Конституции Российской Федерации предусмотрен комплекс изменений, уточняющих конституционно-правовой статус Российской Федерации во внутригосударственных и международных (межгосударственных) отношениях, а также касающихся вопросов общероссийской государственной идентичности и гарантий ее сохранения и защиты.
- Конституционный суд добровольно пошел на «урезание» своего состава до 11 человек, пожертвовав «своими» во имя продолжения ношения судейских мантий большинством. Уже, скорее всего, понятно, кто будут те судьи, которые покинут его состав до истечения срока полномочий.
- Конституционный суд согласился с ликвидацией конституционных (уставных) судов субъектов Федерации и с правомерностью вмешательства центра в полномочия регионов.
О поправке к части 3 статьи 118, в которой речь идет о том, кто осуществляет правосудие в России. В нынешней редакции она звучит так: «Судебная система Российской Федерации устанавливается Конституцией Российской Федерации и федеральным конституционным законом. Создание чрезвычайных судов не допускается». В новой система описана более детально — и уставные суды в нее не попали: «Судебная система Российской Федерации устанавливается Конституцией Российской Федерации и федеральным конституционным законом. Судебную систему Российской Федерации составляют Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, федеральные суды общей юрисдикции, арбитражные суды, мировые судьи субъектов Российской Федерации. Создание чрезвычайных судов не допускается».
Кроме того, согласно поправке к статье 125, президент России получил право просить Конституционный суд РФ рассмотреть региональный закон на предмет конституционности до его издания.
- Конституционный суд также согласился с неконституционным и несоразмерным ограничением пассивного избирательного права и права на доступ к государственной службе для тех российских граждан, у которых есть документы на право проживания за пределами Российской Федерации.
Поправки в Конституцию запрещают занимать целый ряд постов и должностей людям, имеющим вид на жительство в иностранном государстве. Причем на пост президента не сможет претендовать не только тот или та, у кого такой документ есть прямо сейчас, но и тот или та, у кого он когда-то был.
- Конституционный суд подтвердил ограничение прав местного самоуправления, подменив термин «система государственной власти» термином «система публичной власти» и нарушив тем самым международные обязательства России.
В статью 131 (части 1, 1¹ и 3) Конституции Российской Федерации предлагается включить положения о том, что местное самоуправление осуществляется в муниципальных образованиях, виды которых устанавливаются федеральным законом, органы государственной власти могут участвовать в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления в порядке и случаях, установленных федеральным законом, и федеральным же законом могут устанавливаться особенности осуществления публичной власти на территориях городов федерального значения, административных центров (столиц) субъектов Российской Федерации и на других территориях. Приведенные положения не могут рассматриваться как несовместимые с требованиями статьи 12 Конституции Российской Федерации, поскольку не предполагают искажения конституционной природы местного самоуправления как уровня публичной власти, наиболее приближенного к населению, умаления его самостоятельности по отношению к другим уровням публичной власти в пределах его полномочий, притом что главы 1 и 2 Конституции Российской Федерации не определяют конкретных форм и порядка осуществления местного самоуправления, в том числе не исключают особенностей осуществления публичной власти на отдельных территориях.
- Конституционный суд множество раз некорректно использовал латинские юридические термины, придавая всему написанному основательный вид.
Употребление латинских терминов — одно из любимых занятий Конституционного суда, наукообразное обрамление многих его решений. Ладно бы еще речь шла об употреблении к месту римской юридической терминологии, которая является неотъемлемой частью современного правового дискурса. Но когда суд, говоря о конституционной поправке про понятие брака как союза между мужчиной и женщиной, заявляет, что имманентной целью таких отношений служат сохранение и развитие человеческого рода, выглядит это как минимум странно. Имманентность — сложный термин, по-разному трактуемый философами, включая Канта, который считал, что он означает познаваемость чего-либо на личном опыте. К сожалению, в лексиконе современного человека средней начитанности слово «имманентный» прочно застряло где-то между словами перманентный и латентный. Поэтому и получается ерунда.
Или еще: «Принцип единой системы публичной власти имплицитно следует из конституционных положений о соединении многонационального народа Российской Федерации общей судьбой на своей земле». Красиво, не спорю! Сразу заставляет читателя чувствовать себя необразованным идиотом. Но буквальный перевод латинского слова implicite — вовсе не «присуще», как, очевидно, думают судьи, а «запутанно». Зато так в итоге и вышло.
- Конституционный суд создал крайне запутанный и практически нечитаемый текст именно для того, чтобы даже самый профессиональный читатель не смог его быстро изучить, понять и проанализировать.
Чего не сделал Конституционный суд
- Конституционный суд не обосновал в достаточной мере свое участие в процедуре принятия поправок. Правомерность принятия им к производству запроса президента, как и в 2014 году, представляется сомнительной.
- Конституционный суд отказался от рассмотрения запроса в должной процедуре, хотя имел такую возможность. Таким образом, не были выслушаны альтернативные точки зрения.
- Конституционный суд самостоятельно определил предметы исследования и отказался от рассмотрения процедуры внесения поправок. В результате он не проанализировал поправки на предмет их соответствия главе 9 Конституции, а просто сразу заявил, что все установлено «в надлежащей нормативной форме». Он, правда, уделил внимание всенародному голосованию, усмотрев в нем признаки народовластия. А вот других нарушений, коих было множество, не счел нужным заметить.
- Конституционный суд, вопреки своему утверждению, практически не исследовал вопросы права, ссылаясь вместо права на общие рассуждения и на конкретно-исторические условия.
- Конституционный суд не искал, а, следовательно, и не нашел оснований признать что-либо неконституционным. Он с самого начала сообщил, что никакой неопределенности в вопросе конституционности поправок не наличествует. И дальше четко следовал заявленной позиции.
Что все это значит
Самый короткий ответ — что все это часть спецоперации по устранению юридических препятствий, ограничивающих свободу деятельности российской системы власти. Эти препятствия позволяли гражданам и организациям оспаривать действия власти и отчасти противостоять им. Не исправленная Конституция давала довольно широкую возможность обжалования самых разных актов и решений на предмет их противоречия основному закону. Возможность обжалования была востребована. Например, в 2019 году в базе данных Конституционного суда было зарегистрировано 14 812 обращений, а количество очно рассмотренных дел — всего 41. Теперь у суда появится легальная возможность существенно сократить этот поток, а у исполнительной власти исчезает проблема, как не исполнять судебные решения.
Конституционный суд был введен в спецоперацию не сразу и, казалось бы, спонтанно в момент, когда недовольство конституционными поправками достигло апогея. Однако на самом деле это был хорошо и заранее подготовленный плацдарм для легитимизации любых решений на случай экстренных ситуаций. Под подготовкой имеется в виду постепенная кадровая селекция судей. Еще в начале 2000-х власти устроили игру с предельным возрастом судей и добились удаления судьи Тамары Морщаковой, известной своей независимостью; потом были созданы условия для прекращения полномочий лидера по особым мнениям судьи Анатолия Кононова. После этого практически прекратилось доназначение судей взамен выбывших. Уже в течение нескольких лет суд действует в неполном составе — 15 из 19 конституционно требуемых членов. В обсуждении поправок и вовсе участвовали 14 судей, у двоих из которых в нынешнем году истекает срок полномочий. Самый активный и имеющий собственное видение правовых процессов судья Константин Арановский оказался в момент рассмотрения на больничном.
Почему принятие поправок и их подтверждение судом происходило так быстро? Мировой истории конституционных поправок подобная скорость до сих пор была неизвестна. Но похоже, что скоростной эффект был умышленной и заранее рассчитанной тактикой. Это такой аппаратно-юридический блицкриг — наступление, обеспечивающее достижение целей своей внезапностью и молниеносностью. Ведь любому по-настоящему серьезному специалисту, даже если он будет работать в режиме 24 на 7, нужно время для осмысления и подготовки альтернативной позиции. Поэтому если недостатки и противоречия первого пакета поправок были хоть как-то проанализированы (было время), то анализ повалившихся затем изменений не мог не запаздывать.
Специалисты в этой ситуации все время отставали — и на это, видимо, был расчет. Письмо «друзей суда», представляющее альтернативную профессиональную точку зрения, было подготовлено и подано в Конституционный суд одновременно с началом заседания, назначенного в экстренном режиме. И даже если позже появится заключение Венецианской комиссии (а поправки туда направлены), дело уже будет сделано. В ПАСЕ Россия спокойно будет апеллировать к так называемой дискреции — свободе усмотрения и действий конституционного законодателя.
Что с этим можно сделать
Конституционный суд блистательно сыграл заранее отведенную ему псевдоправовую роль в политическом блицкриге, променяв свою репутацию и принцип верховенства права на личные дивиденды. Но выбор за гражданами остается даже в условиях крайне непрозрачного и несправедливого порядка всенародного «одобрямса». Трудно как-то иначе профессионально обозначить предлагаемую процедуру голосования 22 апреля. Но и на такую спецоперацию может быть дан адекватный ответ большинства.
Елена Лукьянова