Инициатива перестает быть наказуемой Что означают перестановки в правительстве: Carnegie.ru

18 мая был объявлен новый состав правительства России — Руководитель аналитического центра R.Politik Татьяна Становая в статье для сайта Московского центра Карнеги объясняет, почему новое правительство — гораздо более политизированное, чем предыдущее, и как в нем сочетаются представители «партии стабильности», политические выдвиженцы и клановые назначенцы. «Медуза» с разрешения Carnegie.ru публикует эту статью целиком.

Восемнадцатого мая президент Владимир Путин и переназначенный премьер-министр Дмитрий Медведев наконец досогласовали кадровый состав нового кабинета министров. Правительство обновилось почти наполовину: из двадцати двух министров десять — новички. Процесс формирования исполнительной власти получился затянутым: кандидатуры обсуждались до последнего момента, а некоторые решения принимались вопреки изначальным планам или ожиданиям.

Все это показывает отношение президента к правительству, его месту в системе неформальных иерархий и механизмов принятия государственных решений: подбор кадров оказался на обочине реальной путинской повестки, которая по-прежнему касается в основном внешней политики. Это не путинское и не медведевское правительство. Это кабинет министров Медведева при Путине, структура менее техническая, чем прежний кабинет, и заметно более политизированная.

Предыдущее правительство Медведева было, пожалуй, самым техническим за всю современную историю России. И связано это с тем, что получивший пост премьера бывший преемник, бывший президент был вынужден подбирать лишь те кадры, которые не раздражали ключевые кланы и группы влияния, но при этом не были бы слишком медведевскими.

Правительство молодых технократов, почти лишенное политического веса и авторитета, несмотря ни на что, продержалось шесть лет, хотя не обошлось и без существенных потерь — один министр едва не сел (Сердюков), другой (Улюкаев) получил восемь лет за вымогательство взятки, отдельные министры, особенно в первые два года, конфликтно покидали свои посты. Это было деполитизированное правительство, без собственной повестки дня и с аппаратным параличом.

Про новое правительство такого сказать нельзя. Оно соткано из представителей кланов, групп влияния, корпораций, политических назначенцев. В нем все еще много технических фигур, но это очевидно более тяжелый в политическом плане кабинет министров. Тут можно условно обозначить несколько ключевых источников его формирования, определивших политическую и бюрократическую природу новых и старых назначенцев.

Партия стабильности

До возвращения Путина на пост президента в 2012 году в России было принято различать две условные экономические партии: партию роста и партию стабильности. Первая выступала за наращивание госинвестиций в экономику, смягчение кредитно-денежной и бюджетной политики. Это традиционно министры экономики и промышленности, отдельные фигуры в Кремле (например, Андрей Белоусов или, в более радикальном варианте, Сергей Глазьев), близкие к власти бизнес-лоббисты, такие как Борис Титов.

Вторая — партия стабильности — представляла собой в основном Минфин и ЦБ, которые до последнего боролись за сохранение суверенных фондов, макроэкономическую и бюджетную стабильность, предлагали скорее копить, чем тратить.

Экономический спад 2013 года и последовавший затем геополитический кризис с санкциями и падением мировых цен на нефть сделали этот спор бессмысленным. «Денег нет, но вы держитесь», — говорил Медведев в мае 2016 года. Понятно, что раз денег нет, то и делить было нечего.

Сейчас партия стабильности укрепляется: выходцы из Минфина, в свое время работавшие с Алексеем Кудриным, занимают ключевые позиции в кабинете министров. Глава финансового ведомства Антон Силуанов становится первым вице-премьером; вице-премьером по социальной политике — бывшая замминистра финансов, бывшая глава Счетной палаты Татьяна Голикова.

Министром высшего образования и науки (того самого, что выделили из бывшего Министерства образования) стал руководитель ФАНО Михаил Котюков, в свое время работавший замом Силуанова. Котюков, хотя и сделал карьеру в окружении бывшего губернатора Красноярского края Александра Хлопонина, — типичный представитель партии стабильности. Именно ему было поручено руководить созданным в 2013 году Агентством научных организаций, политической задачей которого было отодвинуть ученых от управления их имуществом и деньгами. Эту же задачу он продолжит решать как министр, ведомство которого поглощает ФАНО.

Партия стабильности немногочисленна, но это будет самая влиятельная часть правительства: именно они становятся главными распорядителями бюджетных средств. А статус Силуанова делает его вторым человеком в кабинете министров, закрепляя также формальный приоритет сбалансированной бюджетной политики. Положение этой условной группы будет во многом зависеть от степени наполненности федеральной казны: будут деньги — будет борьба за ресурсы (а значит, им придется несладко), не будет денег — их позиции останутся доминирующими.

Рабочие лошадки

В новом кабинете немало министров, которые не связаны с корпоративными кланами, глубоко и профессионально разбираются в вверенных им сферах, дистанцируются от всяких политических игр и вообще ведут себя как технократы. Однако техническими их назвать сложно в силу их опыта и степени интегрированности в государственную машину. Многие из них годами решали одни и те же задачи, и их несменяемость скорее объясняется страхом власти что-нибудь испортить лишним движением в часто обременительных и административно трудоемких сферах госуправления. 

Среди таких рабочих лошадок — Ольга Голодец (культура и спорт), Максим Акимов (цифровая экономика, транспорт и связь), Алексей Гордеев (АПК), Юрий Трутнев (Дальний Восток). Новичок среди них только Акимов, но именно он был ключевым куратором цифровой экономики в аппарате и стал ярким примером успешного восхождения молодого технократа с регионального уровня в федеральное правительство.

Только двоим из этих четырех вице-премьеров удалось добиться назначения соответствующими министрами своих людей: Акимов продвигал Константина Носкова на пост министра цифровой экономики, коммуникаций и связи; Трутнев — Александра Козлова на пост министра по делам Дальнего Востока (Козлов ранее был губернатором Амурской области, входящей в зону ответственности Трутнева).

Двум другим повезло меньше. Ольге Голодец придется иметь дело с неоднозначным и едва не отставленным Владимиром Мединским как министром культуры; Гордееву — с Дмитрием Патрушевым как министром АПК. Патрушев — бывший председатель правления Россельхозбанка и сын секретаря Совбеза Николая Патрушева, одна из заметных фигур в новом поколении управленцев, идущих на смену своим родителям.

Рабочих лошадок среди министров также немало: это сохранившие посты министр внутренних дел Владимир Колокольцев, министр труда и социального развития Максим Топилин, министр энергетики Александр Новак. Решение оставить Колокольцева, которому последние два года пророчили отставку, возможно, было принято с учетом других перестановок в силовых структурах.

Политические назначенцы

В отличие от предыдущего правительства в нынешнем гораздо шире представлены политические назначенцы — те, кого отобрали лично Путин или Медведев. Ключевой фигурой для Медведева стал бывший глава Контрольного управления президента, некогда однокурсник премьера Константин Чуйченко. Пока трудно понять, сколько в этом перемещении выдавливания людей Медведева из президентской администрации, а сколько — укрепления правительства, но Медведеву явно потребовалось компенсировать уход из правительства его правой руки Аркадия Дворковича. Еще одним медведевцем остается министр юстиции Александр Коновалов (бывший студент премьера на юрфаке Санкт-Петербургского госуниверситета).

Путинцы в новом кабинете, конечно, очень условны: все члены правительства на сегодня могут быть в той или иной степени названы ставленниками президента страны. Однако с некоторыми Путин либо работал еще до своего выхода на федеральный уровень, либо значительно сблизился в последние годы. По опыту работы в Санкт-Петербурге Путин знаком с Дмитрием Козаком (курирует промышленность и ТЭК) и Виталием Мутко (региональная политика и строительство) — оба остаются приближенными главы государства.

Еще два министра, имеющие персональное политическое значение для Путина, — это министр обороны Сергей Шойгу и глава МИД Сергей Лавров. Обоим уже года два пророчили отставку. Шойгу — за неудачи в Сирии, конфликт с ЧВК Вагнера и непростые отношения со спецслужбами; Лаврову — за возраст и усталость. Но эти два поста пока остались нетронутыми. Судя по тому, как сложно шло формирование правительства (фактически из-за занятости Путина международной повесткой), решения по Минобороны и МИДу, скорее всего, просто отложены, а заниматься кадрами в этой сфере президент будет тогда, когда будет больше ясности в вопросах перестановок в силовых органах и внешнеполитическом блоке. Тут процесс не заканчивается, а только начинается.

Политическим назначенцем можно назвать и Евгения Зиничева — это одна из самых загадочных фигур в силовой среде. Он успел поработать и адъютантом Путина в ФСО, и начальником ФСБ по Калининградской области, и заместителем директора ФСБ (его активно сватали на место Александра Бортникова). Неудачным эпизодом его карьеры было лишь губернаторство в Калининградской области, продлившееся меньше трех месяцев.

Теперь Зиничев переведен на пост главы МЧС — сильнейший удар по позициям Шойгу, давно лоббировавшего присоединение МЧС к своему оборонному ведомству. Шойгу как бывший глава МЧС окончательно утратил влияние на эту структуру (его отношения с прежним министром Пучковым тоже со временем подпортились).

Корпоративные кланы и аппаратные игры

Влияние крупных корпораций и бизнес-групп в новом правительстве стало более выраженным. Значительное представительство сохраняет глава «Ростеха» Сергей Чемезов — с ним связывают вице-премьера по ОПК Юрия Борисова, министра промышленности и торговли Дениса Мантурова, министра здравоохранения Веронику Скворцову (особенно в том, что касается медицины).

Чемезов — единственный из приближенных к Путину друзей, выходцы из команды которого добиваются впечатляющих успехов в органах государственной власти. С ним связывают не только министров, но и, например, главу администрации президента Антона Вайно. Одна из причин кадровой успешности людей Чемезова — неконфликтность и технократичность чемезовской команды, чьи приоритеты при этом отлично вписываются в тренды последних лет: импортозамещение и поддержка отечественных отраслей, модернизация армии и цифровая экономика.

Министром природных ресурсов стал Дмитрий Кобылкин, ранее возглавлявший Ямало-Ненецкий автономный округ (ЯНАО). Бывший глава Пуровского района ЯНАО, поднявшийся до уровня губернатора, известен своей близостью к крупнейшему независимому производителю газа — «Новатэку» (собственниками которого являются среди прочих структуры Геннадия Тимченко). 

Кобылкин был топ-менеджером дочерних компаний «Новатэка» — «Пурнефтегазгеология» и «Ханчейнефтегаз». По некоторым данным, к кандидатуре Кобылкина положительно относится нынешний мэр Москвы Сергей Собянин, чьим ставленником был губернатор Тюменской области Владимир Якушев (в состав этой области входит ЯНАО). Теперь Якушев стал министром строительства и ЖКХ, что относится к ведению нового вице-премьера Виталия Мутко. 

Стоит обратить особое внимание на перемещение губернаторов: вакантными стали посты глав Тюменской и Амурской областей и ЯНАО. Это еще один пример повышения ради ослабления: за влияние на назначение губернаторов борется внутриполитический блок президентской администрации, во многом его стараниями от региональной политики отстранили Дмитрия Козака. Теперь перемещение губернаторов наверх открывает вакансии во главе регионов, расширяя поле деятельности для кремлевских кураторов. 

Среди министров и губернаторов часто любят искать ставленников тех или иных кланов. Однако роль этих отношений сложнее. Пока речь идет не столько о попытках расставить своих, сколько о непрерывной интеграции околовластных бизнес-групп с государственными структурами. Ради реализации политически значимых проектов происходит неизбежное сближение путинских бизнес-соратников с органами управления: Ротенберги, строившие Крымский мост, — с кураторами строительства; Ковальчуки, имевшие большое влияние в ядерной отрасли, — с кураторами науки; Чемезов, выполняющий гособоронзаказ и реализующий амбициозные проекты в медицине, — с ведомствами, отвечающими за промышленную политику и здравоохранение. Однако все это не делает Козака ставленником Ротенберга или министра высшего образования и науки Котюкова ставленником Ковальчуков.

Тут скорее можно говорить о росте влияния и частных, и государственных корпораций на правительство. Такая интеграция будет только усиливаться из-за того, что госаппарату все чаще приходится заниматься управленческой рутиной без непосредственного участия первого лица, поглощенного возвышенными геополитическими задачами.

Формирование нового правительства завершено, но процесс обновления власти только начинается. Ожидаются кадровые перемены в администрации президента и силовых структурах, на уровне губернаторов. И это будут гораздо более значимые перемены, затрагивающие реальные механизмы функционирования вертикали, при которой новое правительство — лишь условный аппарат для реализации принятых за его пределами политических решений (таких, например, как повышение пенсионного возраста или налогов).

Характер функционирования нового кабинета министров будет задаваться не столько его собственным потенциалом, сколько активностью внешних структур. В России идет политико-управленческая дисперсия государства: регулирующие функции рассеиваются между властными и околовластными агентами, что неизбежно приведет к формированию сначала умеренной, а затем все более выраженной полицентричности внутри государства. Инициатива перестанет быть наказуемой. 

Другие материалы Carnegie.ru:

• Не только дети. Тюменский аспект нового правительства
• Исполнительный паллиатив. Как новое правительство задало рамки перехода-2024
• Эксперимент Кудрина. Как управлять экономическим ростом из Счетной палаты