«Много людей делают много бесполезной работы» Почему расширение полномочий полицейских никак не отразится на работе МВД. Интервью Марии Шклярук

В июле 2015 года Министерство внутренних дел объявило о том, что сокращает более ста тысяч сотрудников. Одновременно в Госдуму были внесены поправки в закон «О полиции», расширяющие полномочия правоохранителей в вопросах применения оружия и проникновения в жилые дома и автомобили. Специальный корреспондент «Медузы» Андрей Козенко поговорил об этих изменениях с научным сотрудником Института проблем правоприменения при Санкт-Петербургском Европейском университете Марией Шклярук. Она изучает текущее состояние правоохранительных органов в России, а институт периодически издает доклады о том, как надо реформировать МВД. Шклярук считает предложенные поправки незначительными — и не имеющими отношения к реформе полиции, запущенной Дмитрием Медведевым. 

— Две последние новости про полицию — это сокращение штатной численности сотрудников и законопроект о разнообразном расширении полномочий полицейских. Они как-то связаны между собой?

— Я думаю, что это две разные истории. Сокращение — это просто история о том, что в стране становится меньше денег. Бюджет МВД, как и других силовых ведомств, на 80% состоит из социальных расходов. Это, прежде всего, зарплаты. Сокращение той или иной штатной единицы в этом случае — самый эффективный способ сократить бюджет как таковой. МВД сокращает порядка ста тысяч штатных единиц, сокращая тем самым бюджет на 10%. Годовые затраты на ведомство в последнее время — это один триллион рублей. Бюджет рос с 2010 года, когда после реформы Дмитрия Медведева сильно подняли зарплаты. Теперь расходы сократятся, но полиция для государства все равно останется недешевой. В 2009-м органы внутренних дел обходились России в 0,93% ВВП, в 2014-м — около 1,3%. В принципе, это среднемировой показатель.

Плохо то, что ведомство останется многочисленным и неэффективным. Деньги продолжат уходить на зарплаты, технической модернизации не будет. Полиция продолжит делать много бесполезной работы, и это дорого будет обходиться для экономики страны. Иными словами, полиция в России — это когда много людей делают «руками» много бесполезной работы.

— Я слышал, что расширение полномочий — это компенсация за сокращение и за то, что бюджет в ближайшее время расти не будет.

— Не думаю, что это корректно. Из 100 тысяч человек реально будут сокращать 78 тысяч; остальное — это вакантные должности, их просто закроют. А большая часть из этих 78 тысяч — сотрудники ОВО, вневедомственной охраны. Они просто уйдут в частные охранные структуры.

Еще говорилось о сокращении в управленческих структурах на уровне субъектов Федерации. Но в этом я сомневаюсь. Этих людей сложно сократить без изменения системы управления. Смысл работы этих сотрудников в том, что они занимаются контролем над нижестоящими коллегами, а также последующими докладами вышестоящим коллегам. Один раз эти штабы сокращали на 10%, номинально сотрудников там действительно стало меньше. Но в других подразделениях под другими названиями появились новые люди. К примеру, дознаватели. Вот только они уголовных дел в своей жизни вообще не открывали, а сидели и целыми днями писали отчетность. Так что сейчас сокращение «штабов» только отвлечет людей, которые находятся на реальной работе «в поле».

Что касается расширения полномочий: этот законопроект — он же про разное. Туда запихнули все обобщения, которые накопились за год. В него даже одна полезная вещь попала. В законопроекте отрегулировано, что полицейским делать с пьяными людьми; теперь их надо доставлять в медицинские или социальные учреждения. Это было большой проблемой на местах — после ликвидации медвытрезвителей. Когда человек был настолько пьян, что не мог дойти до дома, полиция не знала, что с ним делать. Больницы его не принимают — он же не больной, а пьяный. Оставлять его лежать — а вдруг он умрет? Нет, эти поправки явно собирали с мест, анализируя накопившиеся проблемы.

— Это как-то соотносится с реформой полиции Медведева? Продолжает ее или противоречит ей?

— Самый простой ответ: нет, никак. Еще один простой ответ на этот вопрос: реформы тоже не было. Что реально тогда произошло? Давайте вспомним. 

Было переименование милиции в полицию, произошла централизация финансирования. Вот это было сделано четко, а остальное — размыто. Да и сейчас большая часть деятельности [министра внутренних дел Владимира] Колокольцева — это постепенной возврат к тому, что было до реформы. Это видно по тому, как выстраивается структура управленческого аппарата, структура отделов МВД на местах — возвращают ликвидированные при реформе местные отделы. А приходится это делать, потому что реформа 2010 года была проведена так, что срезали численность полиции «на земле».

А что касается финансирования, тут тоже просто — все средства [в соответствии с медведевской реформой полиции] должны быть из федерального центра. Никаких денег от областных властей или муниципалитетов. Декларативно — для снижения коррупционных рисков и влияния местной власти на полицию финансово (как будто это что-то плохое). Хотя, казалось бы, полиция на местах и должна отвечать потребностям этих мест. В итоге мы увидели вот что. Обычные люди, если их не ограбили или они не сталкивались с другими преступлениями, в полицию обращаются, когда у соседей шум, пьяная компания во дворе или свалку на видном месте организовали. И тут выясняется, что ответственность за большинство этих нарушений установлена не федеральным законодательством, а субъектами Федерации или вообще местным законодательством. Полицейским стали запрещать составлять протоколы, потому что они не могут за федеральные деньги исполнять региональное законодательство. То есть вынудили сделать шаг от проблем, которые, в общем-то, волнуют нормальных людей, если уж они решаются вызвать полицию. Теперь придумывают, как это решить, и по сути идет торговля между МВД и властями субъектов — сколько денег заплатят те, чтобы полиция взяла на себя «дополнительную» работу.

— Давайте пройдем по предлагаемым поправкам о расширении полномочий. Существенная их часть — про проникновение в автомобили и квартиры. Зачем это, оправдано ли практикой?

— Плохая новость для законодателей — это все не будет работать. Понятно, откуда эти поправки происходят — из конкретных случаев, когда законных полномочий не хватило для дела. Где-то надо было срочно вскрыть машину или ломать дверь в квартиру. Ребенка не могли вытащить или преступник заперся в квартире — сломали дверь, получили по голове от начальства и прокуратуры за то, что неправильно сломали. По-хорошему, полиция должна иметь такие полномочия. Сейчас в подавляющем большинстве случаев, даже если у них есть острая необходимость сломать ту же дверь, при мысли о том, сколько им придется отписываться, какие и кому 150 рапортов написать, уведомить прокуратуру… Если есть хоть малейший шанс не ломать — не будут ломать.

При обысках в уголовных делах это и так фактически можно, это все тремя фразами в протоколе можно описать так, чтобы не было проблем. А без обыска — нет. Сейчас полномочия расширили, а заодно добавили, что теперь еще и суд надо уведомлять, если проникли в квартиру — дескать, «для защиты прав граждан». Но на практике это ничего не изменит для полиции и не улучшает права граждан. Все прекрасно понимают: кто захочет пожаловаться на взлом, тот это сделает, вне зависимости от того, была у полицейских обязанность уведомить суд или ее не было. Суд, конечно, встанет на сторону полицейского, но ему предстоит писать все те же объяснения и рапорты.

Словом, этот блок поправок ничего не улучшит и не ухудшит. Возможно, несколько застрявших в машинах людей вытащат. А там, где есть проблемы с парковкой, будут этим правом злоупотреблять. Но это и сейчас происходит.

— А что касается поправок, расширяющих возможности для применения оружия?

— Давайте договоримся, что мы сейчас говорим о тех полицейских, которые работают «на земле» — я бы допускала в их отношении презумпцию добросовестности. Эти сотрудники полиции, скорее, похожи на перегруженных офисных работников — и никак не соответствуют тому образу с дубинкой и со щитом, который готовится разгонять демонстрацию. У многих таких сотрудников есть оружие в постоянном или временном пользовании — утром получил, вечером сдал. С участковыми полицейскими сейчас получается так: он должен сдать оружие в восемь вечера. А дальше, в самое опасное время, участковый идет проверять не самый спокойный контингент. Тех, кто под административным надзором, например. И оружия у него нет.

Если табельное оружие сейчас применяется, в отношении полицейского срабатывает презумпция его виновности перед начальством и надзорными органами. Начинаются сто служебных проверок, приходят следователи, прокуратура. Мне такие люди с мест говорили: в самой критической ситуации, конечно, лучше пусть меня посадят за превышение полномочий, чем убьют; но в других ситуациях лучше этого избегать. И это приводит к тому, что поехал полицейский на задержание — один, вместо того, чтобы вдвоем, как полагается; открыл по нему преступник огонь. Сотрудник оказывается в очень уязвимой ситуации.

Да, формально теперь можно стрелять в людных местах или при защите зданий. Но когда возникнет такая ситуация, стрелять будут не эти полицейские с мест. Это будут совсем другие сотрудники, которые в борьбе с теми же террористами в применении оружия себя не сдерживают. На низовом уровне все останется как есть.

— То есть получается, что эти поправки изменят ровно ничего?

— Дело в том, что у людей в Годсуме есть иллюзия, что как они напишут в документе, так все и будет на самом деле. Закон сработает ровно так, как они его придумали. Они ошибаются. Он или вообще не работает, или работает не так. 

Возьмите тех же «иностранных агентов». Несколько раз, возможно, закон и был применен так, как это изначально предполагалось. А потом понеслось. Никто, может, и не хотел, чтобы в эти агенты попадали самые неожиданные организации, а все, поздно. Система правоприменения запущена, бюрократический аппарат разошелся. Все, сделать с этим уже никто ничего не может. Ну, то есть может, но тогда надо признавать, что с самого начала не подумали про механику работы; что является слишком фантастическим сценарием.

— Что такое расширение презумпции доверия к полицейским? И не приведет ли к злоупотреблениям?

— Эта норма законопроекта нацелена на то, чтобы сотрудники стали более лояльными к приказам. Законопроект дает некие гарантии: если ты выполняешь приказ начальства, тебе впоследствии за это ничего не будет. На данном этапе это противоречит УК РФ, в котором все же сказано, что за выполнение заведомо незаконного приказа (и если в ходе этого было совершено преступление) полагается наказание.

Но даже на более низком уровне — там, где речь не о преступлениях, а просто о том, правильно или неправильно сотрудник полиции что-то сделал, — ситуация иная. Законопроект как бы говорит: если ничего из нормативных актов не нарушил, а есть последствия — ничего не будет. А реально сотрудник полиции работает, постоянно нарушая всевозможные нормативные акты. Он почти каждый день что-то нарушает, и это — норма. Участковый не должен ходить один в некоторые адреса, но постоянно ходит. Иногда по правилам, как рассказывают полицейские, задержание должны проводить три сотрудника, а на деле их два. А есть еще сотни мелочей. Вопрос наказания или не наказания за это всецело зависит от начальника.

Законодатели говорят: если ты ничего не нарушил, мы гарантируем твое спокойствие, но это смешно. Вы сначала сделайте не такое громоздкое регулирование, чтобы сотрудник ничего не нарушал. В итоге сотрудник — что до этого закона, что после — зависит от начальника и его готовности прощать нарушения, без которых нельзя работать. Ну, и того, что не будет эксцессов, после которых проверят и уволят за любые нарушения. А без эксцессов по итогам проверок просто наказывают. Знаете, как говорят — если у человека нет взыскания, значит он не работает.

Начальники не доверяют нижестоящим сотрудникам. Отсюда огромный контролирующий аппарат. За полицейскими ежедневно следят — как они несут службу, не вышли ли они пьяные в патруль, как они граждан принимают, как на вызов приезжают. Раз в смену стабильно. И оформляют это все на бумаге. А дальше получается, что и сами полицейские должны фиксировать то, что они добросовестно выполняют работу. Совершил действие — пиши бумагу. Вот тут и хочется сказать: научитесь сначала своим подчиненным доверять, а потом закон об этом абстрактном доверии предлагайте.

— То есть хотели чуть больше порядка, а получится только вывеску почистить?

— Даже вывеску не почистили. 

Хотя на эти поправки есть две точки зрения. Первая, свойственная настроениям людей в Москве и отчасти Санкт-Петербурге. «Это ужас и паника, беспредел, им разрешили везде стрелять, куда мы катимся». Я отношусь к этому сильно спокойнее, потому что реальная полицейская работа «на земле» в обычных российских городах совсем другая. Там совсем другая картина. Там понимаешь, что поправка про вытрезвители — это полезно. И машину иногда по делу надо вскрыть. Все остальное же выглядит абстракцией.

— Гипотетически — что сейчас больше всего нужно российской полиции?

— Децентрализация, деформализация рабочего процесса, дебюрократизация и информатизация. Первое — это как раз история про доверие. Все решения, которые нужно принимать на максимально низком уровне, должны там и приниматься. Есть жалобы на сотрудника — надо рассмотреть, нет — пусть работает спокойно. Пусть участковый принимает решения сам, а не вся цепочка вертикали вместе с ним.

Деформализация — это упрощение бумагооборота, его должно стать в разы меньше. У оперов, следователей, дознавателей почти все время уходит на составление бумаг. Десять минут работаешь, полчаса пишешь. Все это должно быть сильно упрощено.

Дебюрократизация — это сокращение уровней контроля и наведение порядка в регламенте работы. У участкового 70-80 обязанностей, он физически не может их выполнять, и это с каждым сотрудником полиции так. Должен быть внятный и понятный набор обязанностей, которые хотя бы теоретически может выполнить человек за рабочий день.

Информатизация — это быстрый доступ к базам данных, введение электронного документооборота. Огромное количество решений, принимаемых полицейскими, — шаблонные. Должно быть так: случилась очередная административка, достал планшет, сделал три движения, и оформление закончено. Я понимаю, что рисую некую идеальную картину, но это то будущее, к которому и хотелось бы стремиться.

— А вот эти полицейские «на земле» — кто они, что они думают про свою работу, они ее любят?

— Например, следователи. Там 70% женщин, многие приходят с университетской скамьи. Они рассматривают то, что делают, как социально важную работу. За эти годы мы опрашивали больше полусотни только следователей, интересовались, что они считают самым ценным в своей работе. И это были рассказы о том, как бабушке вернули четыре украденные кастрюли — или какое-то другое имущество. И это важно, ведь не зря работали. Или дебошир и пьяница терроризировал всю деревню, привлекли его, посадили — сделали хорошее дело. Им это важно, понимаете? Там и коррупционной составляющей в работе нет. Бытовые конвейерные дела, где обвиняемый, все свидетели и потерпевшие — безработные, чего с них взять? В России из тех, кто предстает перед судом, 60% безработных.

Участковые и патрульные — это несколько другая социальная группа. Они пришли работать — ну, просто потому, что так получилось. С должности участкового вверх по лестнице некуда идти, оттуда только увольняются, и на это многие жалуются. Полицейским сильно подняли зарплату, но часть денег они все равно тратят на работу — на картриджи, бензин, отделами скидываются. И тогда это уже не такая высокая зарплата.

Кстати, сейчас проблемы повышением зарплаты не решить. Если зарплата полицейского более или менее соответствует средней по региону, то у молодежи, которая пришла в полицию и видит негативные практики работы, есть стимулы уйти на другую работу. Если зарплата выше средней по региону, степень лояльности к негативу внутри ведомства выше, [потому что в этом случае полицейские держатся за свою работу]. А негативные практики работы [в полиции] — это даже не коррупция. Это применение насилия к задержанным, выбивание признаний вины, фальсификации документов.

Поэтому давайте не зарплату поднимать будем, давайте сначала в организации процесса порядок наведем, найдем деньги на информатизацию. А там можно будет существенно сократить полицию, и уж только после этого существенно поднять зарплату.

— Хоть какие-то предпосылки к тому, чтобы это произошло, существуют?

— МВД — заложники всей системы государственного управления. Большинство их проблем — это проблемы с управлением в стране в целом: слишком много управленцев по сравнению с реально работающими людьми, контроль над мелочами, процесс работы выше результата и так далее. На примере полиции все это просто ярче видно — у них есть оружие, мы к ним более насторожены, чем по отношению к учителям и врачам. Пока не изменится система в целом, прорывов ждать не стоит.

Впрочем, мы еще полтора года назад говорили, что вневедомственную охрану надо убирать из структуры МВД. Они, по сути, занимаются частной охранной деятельностью, только в форме и с оружием. Нам возражали: говорили, что в патрульной службе не хватает людей, а ОВО им помогает. Сейчас денег стало меньше, и аргумент этот куда-то исчез сам собой. Появилась готовность отдавать функции ОВО на частный рынок. В проекте реформы правоохранительной системы, которую мы написали для «Комитета гражданских инициатив», много предложений структурных изменений, которые за эти почти два года перестали восприниматься как «ужас и невозможно», а становятся предметом более конкретных обсуждений.

Сколько мы бились, доказывая, что нынешней криминальной статистике верить нельзя! А сейчас директор ФСКН об этом говорит, генпрокурор перед сенаторами выступает и говорит, что с системой оценок в правоохранительных органах (первопричиной проблем со статистикой) надо что-то делать. 

Следующее, о чем придется говорить — разумная децентрализация управления и принятия решений, без которой никакие декларации в законах не помогут сделать работу полиции на местах эффективной и близкой к обществу. Когда проблема назревает, есть два варианта: или вовремя отреагировать, или заняться ей тогда, когда эта проблема встанет во весь рост. Как это будет в случае с полицией — это для меня эмпирический вопрос.