«Напоминает практику Святейшей Инквизиции» Эксперты — о том, как будет действовать закон «о доносах на коррупционеров»

В конце прошлой недели Министерство труда и соцзащиты России опубликовало текст законопроекта, направленного на защиту граждан, сообщивших властям о фактах коррупции. Государство гарантирует таким гражданам иммунитет от увольнения или дисциплинарных взысканий; также обещана конфиденциальность переданных ими сведений. А если информация поможет предотвратить реальный ущерб, граждане получат материальное вознаграждение (от 5 до 15% от суммы предотвращенного ущерба). Действие закона распространяется, прежде всего, на чиновников, сотрудников государственных предприятий и корпораций. В ближайшие дни проект должен пройти общественное обсуждение, а вскоре имеет хорошие шансы попасть в Госдуму. «Медуза» поговорила с экспертами по поводу этого законопроекта и выяснила, в чем его слабые места. 

Екатерина Шульман 

Политолог, доцент кафедры госуправления Института общественных наук РАНХиГС

Проект федерального закона внесен Министерством труда и социальной защиты и размещен на специальном госпортале regulation.gov.ru, где министерства, ведомства и правоохранительные органы обязаны вывешивать подготавливаемые ими проекты нормативных актов для публичного обсуждения. Срок такого обсуждения — 15 дней. После этого проект поступает на правительственную Комиссию по законопроектной деятельности. Если другие ведомства не будут возражать (а на Комиссии в закрытом режиме происходят очень жаркие баталии), то проект будет внесен в Государственную Думу уже от имени правительства в целом. Это в наших условиях практически полная гарантия его принятия, хотя не гарантия того, что он будет принят именно в том виде, в каком внесен. Правительственные законопроекты часто подвергаются довольно значительной корректировке в ходе лоббистских столкновений в Думе.

Учитывая тему законопроекта, можно предположить, что ведомство, которое, скорее всего, им заинтересуется — это МВД. Оно может быть против хотя бы потому, что борьба с коррупцией и защита свидетелей — их тематика, а не Минтруда. Ведомства очень ревниво относятся к тому, что кто-то залезает, как это называется, на их поляну. Полномочия по реализации закона в проекте отданы Генеральной прокуратуре: если проект будет принят, главным выигравшим (расширившим свои полномочия) ведомством будет она. Генпрокуратура в последнее время ведет активную и успешную законотворческую работу — смотри, в частности, принятый закон о надзоре над Следственным комитетом и недавно внесенный «крымский проект», разрешающий прокурорам самостоятельно возбуждать уголовные дела по своим материалам. 

Проект имеет целью защиту так называемых whistle-blowers — сотрудников, раскрывающих факты коррупции в своих организациях. С точки зрения права проект представляет собой ответвление уже действующего закона «О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства» — он точно так же обещает заявителю о коррупционном преступлении защиту от несправедливого увольнения, конфиденциальность и защиту их родных и близких. Правда, не указано, какими именно методами и из каких ресурсов эта защита будет осуществляться — закон «О защите свидетелей» в этом отношении куда более конкретен. Все меры по защите заявителя о коррупционном преступлении от несправедливого увольнения представляют собой, по сути, пересказ Трудового кодекса своими словами.

В проекте одна значимая новация: материальное вознаграждение, предусмотренное ст. 8 п.1: сообщившему о коррупционном преступлении выплачивается от 5 до 15% (но не больше трех миллионов рублей) от суммы предотвращенного ущерба, установленного решением суда, Счетной палаты или «иного уполномоченного органа». Также проект любезно предлагает самой организации, в которой работает разоблачитель, выплатить ему награду, не дожидаясь судебного решения.

На первый взгляд, проект сильно напоминает известную практику Святейшей Инквизиции: донеси на еретика и получи 25% его имущества. Именно этим, а не «религиозной манией» и не «тьмой невежества» объяснялось распространение преследований за веру по всей Европе. Вознаграждения за доносы — опасная практика. Первое, что приходит в голову следователю, будь он борец с ведьмами или с коррупционерами, — это сговориться с потенциальным доносчиком за долю, и одновременно увеличить свои показатели раскрываемости и поправить материальное положение. Учитывая наши конкретные условия, возникает ощущение, что это реакция на инициативу [оппозиционера Алексея] Навального по ратификации ст. 20 антикоррупционной конвенции ООН, которая только что шумно и скандально обсуждалась на правительственной экспертной комиссии. Видимо, пришла мысль внести что-то свое, системное, но при этом тоже антикоррупционное, а также реализовать на практике предостережение главы СПЧ [Михаила] Федотова, что борьба с коррупцией обозначает начало репрессий.

Что касается эффекта в борьбе с коррупцией, то он не достигается раздачей денег за доносы. Рецепт снижения уровня коррупционной нагрузки давно известен: это, прежде всего, сокращение государственных полномочий (не за что брать взятки — не будут их давать), прозрачность (свобода прессы) и законодательные меры по предотвращению конфликта интересов. Эти практики работают во всех странах мира, вне зависимости от «ментальности», «традиций», климата и исторического прошлого. 

Илья Костунов

Депутат Госдумы, член Комитета по безопасности и противодействию коррупции

Этот законопроект развивает идеи, изложенные в указе президента от апреля 2013 года, где шла речь о нормах по защите лиц, сообщих о фактах коррупции. Уже там была прописана бесплатная юридическая помощь таким лицам и защита от преследования работодателям. Что касается новеллы, связанной с финансовым поощрением лиц, которые помогли вернуть деньги в бюджет, это, на мой взгляд, очень полезная инициатива. Такая практика работает во множестве стран. Единственное: необходимо правильно отрегулировать правоприменение этой нормы, чтобы вознаграждение люди получали только в случае, если деньги вернулись в бюджет, а виновное лицо найдено и наказано.

Прежде, чем вынести законопроект на общественное обсуждение, его обсуждали на встречах в администрации президента (на экспертом совете управления по противодействию коррупции) и в Общественной Палате, куда приходили и депутаты Госдумы. Этот законопроект готовил и я, в том числе, но когда выяснил, что Министерство труда выполняет эту работу по поручению президента, я снял свою инициативу и передал свои предложения. В том числе, этот законопроект обсуждался на рабочей группе при президиуме совета по противодействию коррупции, который проходит в Минюсте под руководством министра [Александра] Коновалова.

С одной стороны, идея очень заманчивая. Это действительно может мотивировать и стимулировать большое количество людей помогать раскрывать коррупционные преступления, а самое главное, не позволять воровать из бюджета. Но есть опасность (о ней говорили некоторые эксперты), что если [законодательные] меры будут недостаточно хорошо продуманы и просчитаны, то будут образовываться преступные группы. Они могут с целью получения награды заниматься провокациями, когда вполне законные действия будут трактоваться как коррупционные. Мое мнение: злоупотреблений будет минимум, и о них не надо думать. Любой хороший закон должен быть защищен от злоупотреблений правоприменительной практикой.

В данный момент законопроект проходит, по сути, процедуру нулевого чтения, когда общество может предложить свои поправки, выразить свои опасения — обоснованная критика, безусловно, будет учтена перед внесением в Государственную Думу. А там уже будет рассмотрение в трех чтениях, в ходе которых, возможно, закон еще будет доработан.

Законопроект предусматривает поощрение не просто тем, кто сообщил [о коррупционной схеме], а тем, кто вернул деньги в бюджет.

Роман Рубанов 

Директор «Фонда борьбы с коррупцией»

Законопроект является довольно прямолинейной калькой с того фрагмента западного законодательства, где речь идет о так называемых whistle-blowers — лицах, которые сообщают о фактах коррупции. Но они являются частью развитого механизма о досудебном урегулировании коррупционных преступлений. Разоблаченные ими компании платят огромные штрафы, а люди, сообщившие о них в правоохранительные органы, находятся под защитой, например, Минюста в США.

Представленный же у нас законопроект пока выглядит вырванным из контекста. Во-первых, в нем не описано, как именно и кем будут защищаться люди, заявляющие о коррупционных преступлениях. Во-вторых, если вот прямо сейчас ты чиновник, ты и безо всякого дополнительного закона обязан сообщить о преступлении, если тебе стало о нем известно. А не сидеть и не ждать, когда тебе за доложенную информацию принесут вознаграждение.

Я не думаю, что этот законопроект, даже если он будет принят, заработает. Вслед за ним придется пересматривать всю систему антикоррупционного контроля, вносить поправки в уголовное и административное законодательство. И это только начало. У нас борьба с коррупцией — это как «туман войны» (термин, означающий недостоверность данных во время военных действий — прим. «Медузы»). Все стреляют из пушек, и в густом дыме абсолютно непонятно, что происходит на самом деле. И, скорее всего, не происходит ничего. Инструменты же для реальной борьбы с коррупцией власть не применяет, потому что это подорвет ее собственные позиции. Ратификация той же 20-й статьи конвенции ООН о коррупции, уж извините за наболевшее, как раз один из таких реальных механизмов, но вы сами видите, что вокруг этого происходит.

Антон Поминов

Генеральный директор российского представительства Transparency International

С моей точки зрения, хороший законопроект. Давно говорили о том, что у нас госслужащие боятся заявлять о фактах коррупции. Теперь механизм этой защиты может быть прописан на законодательном уровне.

При этом я думаю, что есть большой риск того, что применение этого законопроекта не будет частым. В нем и так есть моменты, нуждающиеся в разъяснении. Например, как отличить настоящее сообщение о коррупции от заведомо ложного доноса. Мотив в таких вещах, как правило, очень сложно доказывается.

Мне этот законопроект нравится — как инструмент для долгосрочного применения. Не думаю, что за него проголосуют, и тут же обрушится вал заявлений с сообщениями о преступлениях. Мало, что ли, сейчас этих сообщений. Примут, пару заявлений отработают прокуратуре для статистики, на этом и успокоятся — нынешней системе большего и не надо. Но ничего, придет время, и положения этого законопроекта пригодятся. Достанем его в нужный момент с полки.