Россия как гигантская матрешка, накрытая сверху одним большим президентом Политолог Татьяна Становая (Carnegie.ru) объясняет новый закон о публичной власти

В России приняли закон, который несет более серьезные изменения, чем принятые полтора года назад поправки к Конституции. Речь идет о создании системы полного контроля над всем живым, что могло пробиться в региональной политике: выборы губернаторов — окончательно фарс (президент может их увольнять, не объясняя причин), региональные парламенты можно выключить за любую фронду, местное самоуправление (единственный уровень, которого достигала оппозиция) «закатывается в вертикаль». Политолог Татьяна Становая объясняет в своей статье для Московского центра Карнеги, чем это все грозит. С разрешения Carnegie.ru «Медуза» публикует статью целиком.

Спустя полтора года после конституционной реформы Кремль продолжает перенастраивать систему российской власти, причем многие законодательные изменения оказываются более существенными, чем были сами поправки в Конституцию. Один из главных законопроектов года — о публичной власти — должен пересмотреть отношения центра и регионов, заменив закон 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ».

Новый законопроект не просто встраивает всю иерархию власти — федеральную, исполнительную и муниципальную — в единую вертикаль, но и, по сути, подчиняет законодательную власть исполнительной, региональную — федеральной, замыкая все на президента. Теперь появляется четкая субординация, а сдержки и противовесы перенастроены в пользу подчинения и контроля. 9 декабря законопроект обрел свой окончательный вид — Госдума приняла его во втором чтении со значимыми поправками.

Закручивание по вертикали

В юридической науке принято говорить о верховенстве права, а в России, после внесения поправок в Конституцию и принятия развивающих их законов, можно смело говорить о верховенстве президента. Вот и законопроект о публичной власти устанавливает, что согласованное функционирование органов, входящих в единую систему публичной власти РФ, обеспечивает президент. И это не просто декларация — подобный статус предусматривает значительное расширение прерогатив президента, причем в отношении не только губернаторов, но и региональных парламентов.

Главным источником губернаторской власти становится не народ (хотя прямые выборы пока не отменяют), а глава государства, который теперь может увольнять за утрату доверия (без объяснения причин) и прямо вмешиваться в работу руководства регионов. Например, выносить предупреждения (если губернатор в течение двух месяцев не исправил решение, признанное (любым) судом незаконным); приостанавливать нормативно правовые акты как губернаторов, так и других региональных чиновников; объявлять выговоры «за ненадлежащую работу».

Если губернатор проигнорировал предупреждение, президент отрешает его от должности. По новому закону глава региона становится федеральным чиновником в регионе, что резко сужает для него пространство для политической активности и делает зависимым от московского начальства.

Интересно, что спикер Госдумы Вячеслав Володин после рассмотрения законопроекта во втором чтении с гордостью пояснил, что «губернатор, который смог избраться на свой пост, введя граждан в заблуждение, однако показал себя неэффективным на должности главы региона, сможет быть отстранен по решению президента РФ». А ведь это не что иное, как вето президента на итоги голосования граждан.

Такие изменения ставят под вопрос целесообразность и логичность прямых выборов губернаторов. Тотальная административная и политическая зависимость губернаторов от центра делает голосование бессмысленным и лицемерным.

Федеральный закон, казалось бы, дает губернаторам шанс реабилитироваться, если они не согласны с действиями президента, — обратиться в Верховный суд и оспорить решения главы государства об отставке или выговоре. Но президенту есть что на это ответить — теперь у него появляется право импичмента в отношении любого судьи.

Губернаторскую самостоятельность урезают с самого начала путинского правления, но на этот раз изменения идут дальше. Центр замахнулся и на законодательную ветвь. По новому законопроекту президент получает мощные рычаги воздействия на региональные парламенты: он может выносить предупреждения, если закс принял закон, признанный судом противоречащим федеральному законодательству, и распускать парламент, если тот не исправил решение в течение трех месяцев. То есть любой законодательный акт, с которым не согласен Кремль, может легко привести к мгновенному разгрому региональной фронды.

Отдельно стоит упомянуть предоставление права законодательной инициативы прокурорам. Это выглядит попыткой федерального центра получить рычаги влияния на региональное законодательство. В случае конфликта центр сможет не только оспорить «неправильные» решения своевольного региона, но и сформировать нужные ему правовые нормы через силовую вертикаль.

Ко второму чтению в законопроект внесли длинный и закрытый перечень вопросов, попадающих в совместное ведение центра и субъектов, — теперь, чтобы его пересмотреть, потребуется согласование с Госсоветом, который аппаратно контролируется администрацией президента (секретарь Госсовета — помощник президента Игорь Левитин).

Такой шаг может показаться избыточным — ведь Кремль и так контролирует федеральный законодательный процесс. Но подобное решение расширяет функционал Госсовета, а через него и механизмы влияния на региональную политику со стороны кураторов внутренней политики. Попытки возродить и накачать Госсовет полномочиями предпринимались в 2018–2019 годах, но затихли после прихода на премьерский пост Михаила Мишустина.

Губернаторы также лишаются возможности подбирать собственную команду. Они должны будут согласовывать с центром кандидатуры министров региональных правительств — финансов, здравоохранения, образования, ЖКХ. Эту практику начали внедрять еще в прошлом году на фоне пандемии — в ноябре 2020 года Мишустин предложил поправки в закон «Об основах охраны здоровья граждан в РФ», обязывающие согласовывать кандидатуры региональных министров здравоохранения с федеральным Минздравом. Новый закон о публичной власти вводит эту процедуру и для других министерств, превращая ее из неформальной в обязательную.

Исполнительная вертикаль, скрупулезно выстроенная от федерального центра к губернаторам, теперь доводится до уровня местного самоуправления. Во втором чтении в законопроект внесли поправки, позволяющие губернаторам объявлять выговоры, выносить предупреждения и отрешать от должности глав муниципальной власти — эти полномочия фактически дублируют прерогативы президента в отношении самих глав регионов.

Нормы, которые Кремль долго стеснялся вводить, опасаясь обвинений в уничтожении местного самоуправления, сегодня принимаются без серьезного обсуждения, в ускоренном темпе. Блицкриг исполнительной власти против местного самоуправления.

Закручивание по горизонтали

Новый законопроект ослабляет губернаторов по отношению к центру, но усиливает по отношению к мэрам и региональным парламентам. Глава региона получает право распускать парламент, если тот принял закон, признанный судом противоречащим федеральному законодательству, и в течение шести месяцев не исправил это решение.

В гораздо более уязвимом положении оказываются теперь и сами региональные депутаты, среди которых попадаются раздражающие власть оппозиционеры. Новый законопроект приравнивает их к госслужащим со всеми сопутствующими ограничениями. Им теперь нельзя иметь иностранное гражданство, иностранные счета, а также владеть и пользоваться «иностранными финансовыми инструментами в период регистрации в качестве кандидата на соответствующих выборах». Попадают ли под запрет наличные доллары или валютные счета в российском банке — вопрос открытый.

Также законопроект бьет по оппозиционной активности депутатов: он сужает возможности для проведения протестных акций в единственном формате, не требующем согласования с мэрией, — встреч с избирателями. Исполнительная власть региона должна определить специальное место для таких встреч и порядок предоставления помещений. Упоминание о дворовых территориях исчезло, равно как и уведомительный порядок проведения таких мероприятий.

В этом вопросе региональный депутат теперь полностью зависит от губернатора — мощный инструмент по борьбе с системной оппозицией. Закон также предусматривает целый набор санкций против депутатов за всевозможные нарушения (их длинный список также указан в тексте) — от предупреждения до лишения полномочий. Законопроект предписывает регионам принять собственные законы, позволяющие губернаторам принимать меры против законодателей.

То есть закон о публичной власти — это не только сворачивание федерализма и разделения властей, но и закон по борьбе с системной оппозицией в регионах.

Ради стабильности

Усиливает губернаторов и снятие ограничений по срокам пребывания в должности. Ограничение в два срока, принятое в 2015 году, позволяло Кремлю не допускать появления губернаторов-долгожителей, слишком глубоко вросших в регион. Но в итоге оказалось, что оно создает больше неудобств для самого Кремля. В последние годы губернаторов-политиков и так массово заменили на исполнительных технократов, и необходимость их регулярной замены стала не полезным предохранителем, а обременением — особенно в случае статусных фигур, вроде мэра Москвы Сергея Собянина.

Уговаривать Путина отменить губернаторское ограничение по срокам вряд ли потребовалось — президент сам говорил, что обнулил свои сроки, чтобы не создавать политическую напряженность. Почему бы не стабилизировать ситуацию и в регионах, вернув губернаторам возможность бесконечного переизбрания? На самом же деле такой шаг, наоборот, делает ситуацию непредсказуемой, ставя решения в зависимость от субъективной и закрытой кадровой логики администрации президента.

И все же в некоторых вопросах Кремль пошел на уступки, хоть и непринципиальные. Ко второму чтению матрешечным регионам, где в состав субъекта входят округа, оставили прежнюю систему отношений. Также центр прислушался к ропоту региональных законодателей, раскритиковавших сокращение в два раза срока подготовки региональных отзывов на федеральные законопроекты (с 30 до 15 дней). Сроки оставили прежними, но с возможностью иногда сокращать их до 15 дней.

Зато не уступили Татарстану с его демаршами и требованием сохранить право называть своего лидера «президентом» — это было самой конфликтной и резонансной проблемой законопроекта. Теперь, после принятия закона, прокурор республики может выступить с законодательной инициативой и попробовать запустить процесс пересмотра Конституции Татарстана (что, однако, отдельная юридическая головоломка, так как изъятие «президента» из Основного закона региона потребует референдума, заведомо обреченного на провал).

С принятием нового закона о публичной власти Россия начинает напоминать гигантскую матрешку, где местная власть встроена внутрь региональной, региональные парламенты — внутрь губернатора, губернаторы и региональные министры — внутрь федерального правительства. И все это накрыто сверху одним большим президентом, который руководит всем, включая народ — как ни голосуй, президент, если что, поправит.

Все это ведет не только к более жесткой субординации и подотчетности, но и к уничтожению всего политического — сворачивается региональная автономия, сокращаются возможности для системной оппозиции, закатывается в вертикаль местное самоуправление — до недавнего времени единственный уровень, доступный для критиков власти.

Такая конструкция, на сегодня крепкая и сплоченная, становится чудовищно опасной, если представить, что во главе России — политически слабый глава государства. Подмена сдержек и противовесов системой тотальной взаимной подчиненности и подотчетности может привести к институциональному хаосу и юридическим клинчам, если режим станет слабым — без мощной партии власти и рейтингов Путина 60%.

Президент мечтал уничтожить конъюнктурно возникшую ельцинскую Конституцию и разработать на смену ей долгий конституционный путинизм. Но первый же серьезный политический кризис может показать, что конъюнктурным окажется именно путинизм, неприспособленный к деконцентрации политической власти.

Читайте также на Carnegie.ru

• Теневая вертикаль. К чему приведет новая реформа российского федерализма
• Ни журавля, ни синицы. Как устроена кадровая политика Кремля в эпоху антитранзита
• Административно-партийная система. Как выборы закрепили новый тип российских партий