Правительство России собиралось урезать бюджет из-за кризиса, но потом передумало. Почему? Разве с экономикой все в порядке?

Министерство финансов России разработало новый проект бюджета на ближайшие три года. Он составлен с учетом новой реальности: Россия переживает тяжелый кризис, вызванный коронавирусом, который усугубило падение цен на нефть. Как и многие другие страны, она отреагировала на кризис ростом бюджетных расходов, из-за чего в бюджете образовался значительный дефицит. Разовая акция по раздаче бюджетных денег в 2020 году заканчивается, и теперь перед правительством стоит выбор: усиленно расходовать деньги дальше, для чего потребуется тратить резервы и занимать триллионы рублей, или сокращать бюджетные расходы. Минфин сначала выбрал вариант с сокращением расходов, но затем передумал. Остается шанс, что экономика России сможет быстро восстановиться, и секвестр бюджета вообще не понадобится.

Цены на нефть уже не очень низкие. Почему тогда у бюджета большой дефицит?

Цены на нефть и газ рухнули весной 2020 года из-за пандемии коронавируса, вызвавшей резкое снижение спроса на топливо. Их удалось немного поднять усилиями всех нефтедобывающих стран. В августе цены превысили отметку в 42 доллара за баррель — именно по такой цене был сверстан российский бюджет на 2020 год. Согласно бюджетному правилу , если цены на нефть превышают эту отметку, все дополнительные доходы не тратятся на текущие нужды, а направляются в резерв — Фонд национального благосостояния (ФНБ). Если цена нефти ниже 42 долларов, ФНБ покрывает недостающие доходы.

Однако теперь этот механизм не может обеспечить стабильность бюджета. 

• Правительству пришлось сверх плана увеличить расходы. Во время кризиса были закрыты целые отрасли экономики, значительно выросло число безработных, упали доходы населения; правительство (пусть и не сразу) начало тратить на поддержку экономики и населения значительные суммы. План восстановления предполагает расходы в 5 триллионов рублей; из них 1,7-1,8 триллиона федеральный бюджет заплатит в 2020 году.
• Цена в 42 доллара за баррель нефти теперь не гарантирует исполнения бюджета. Дело в том, что Россия добывает и экспортирует намного меньше нефти, чем до кризиса. Это следствие обязательств в рамках сделки ОПЕК+ по поддержке нефтяных цен (в апреле, когда была одобрена сделка, цены на нефть впервые стали отрицательными).
• Сделка заключалась в рекордном снижении добычи нефти большей частью добывающих стран. Россия наряду с Саудовской Аравией стала лидером сокращения добычи. В августе добычу немного нарастили, но при этом Россия все равно добыла нефти на 12,8% меньше, чем годом ранее. Хотя бюджет и получил в августе нефтяной «сверхдоход» от превышения отметки в 42 доллара за баррель (около 25 миллиардов рублей), он понес втрое большие потери от снижения добычи (75 миллиардов). По сравнению с августом 2019 года, когда средняя цена на нефть была чуть меньше 60 долларов и из бюджета в ФНБ была направлена значительная сумма, нефтегазовые доходы в августе 2020-го были меньше на 220 миллиардов рублей.
• В сентябре цены на нефть вновь упали ниже отметки в 40 долларов за баррель. Всего же, как предсказывают экономисты, Россия получит на 3 триллиона нефтегазовых рублей меньше, чем в 2019 году.
• Наконец, свой вклад в дефицит бюджета внесло и падение других доходов, не связанных с нефтью и газом — причем как федерального бюджета, так и бюджетов регионов. Если федеральные потери были не очень высоки, то финансы многих регионов пострадали значительно: уже летом дыра в региональных бюджетах, несмотря на увеличение финансовой поддержки из центра (планировалось дополнительно выделить 300 миллиардов рублей), достигла почти 150 миллиардов рублей.

Все это, как прогнозировал в июле Минфин, должно было вызвать дефицит федерального бюджета в 5% ВВП (более 5 триллионов рублей) по итогам года. И это при том, что законом о бюджете на 2020 год, принятым в 2019 году, в бюджете был запланирован профицит в 0,8% ВВП.

Минфин в конце июля сообщил, что из-за дефицита планирует масштабную «бюджетную консолидацию» — проще говоря, сокращение расходов.

Какие именно расходы хотели урезать?

В июле Минфин предлагал урезать на 10% все незащищенные статьи, сократить программу вооружений на 5%, а индексацию зарплат чиновников отменить вовсе. Все это позволило бы сэкономить в 2021 году 2,7 триллиона рублей по сравнению с рекордными «коронакризисными» расходами 2020 года. В 2022 году «консолидацию» планировалось продолжить.

Этот план секвестра вызвал резкую критику экспертов. В кризис нужно повышать спрос, в том числе поддерживать рост инвестиций. В экономике, где доминирует государство, кроме бюджета это делать некому (да и правительства развитых стран собираются тратить деньги на борьбу с кризисом до тех пор, пока экономика не восстановится). При этом российская власть не дает возможности повысить спрос бизнесу и населению: она не только не снизила налоги, но и собралась ввести новые.

В 2017 году, когда правительство резко сократило расходы из-за продолжавшегося кризиса, это (наряду с плохим инвестиционным климатом) привело к стагнации экономики и снижению реальных доходов населения. В 2020 году у правительства было два способа решить проблему дефицита бюджета без сокращения расходов: 

• Увеличить государственный долг, заняв деньги на рынке. До 2020 года долг не превышал 14% ВВП, что является очень низким показателем. Эксперты считают, что он может быть существенно повышен.
• Потратить больше денег из ФНБ, чем это разрешает бюджетное правило (правительство уже отказалось его соблюдать в 2020 году по причине кризиса). Согласно правилу, которое было принято в 2017 году для стабилизации бюджета, деньги из Фонда национального благосостояния можно тратить только в двух случаях: на покрытие выпадающих нефтегазовых доходов, если цена на нефть упадет ниже определенной отметки (42 доллара за баррель в 2020 году), или на государственные инвестиции — если объем ФНБ превысит 7% ВВП. Последняя граница была достигнута прямо перед кризисом. Мало того, объем фонда до сих пор выше — 11,7% ВВП на конец августа. Кризис не уменьшил его размеры: до августа выпадающие из-за падения цен на нефть доходы покрывались из других источников. Кроме того, сказалась курсовая разница — средства ФНБ номинированы в валюте иностранных государств, поэтому его рублевый эквивалент растет в случае падения рубля.

Оба способа правительству не очень нравятся. Занимать много денег чиновники боятся — это вызывает воспоминания о дефолте 1990-х и «зависимости от иностранцев». ФНБ тратить не хочется, потому что он пригодится для будущего «экономического прорыва», который хотят организовать власти: отказ от активного использования денег из резерва можно объяснить только желанием сохранить объем ФНБ выше 7% ВВП, чтобы после кризиса потратить излишки на инвестиции в инфраструктуру и другие государственные проекты, считают эксперты. Сторонником таких инвестиций является главный идеолог правительства, первый вице-премьер Андрей Белоусов. 

Осенью Минфин передумал резко сокращать расходы. Что изменилось за два месяца?

В новом проекте бюджета на три года, с которым ознакомился «Коммерсант», предусмотрено, что расходы в 2021 году даже немного (на 300 миллиардов рублей) превысят уровень, который был установлен бюджетом, принятым год назад. В 2022 году ожидается небольшое (на 600 миллиардов) снижение расходов по сравнению с докризисным планом.

Минфин объясняет смягчение бюджетной политики тем, что экономика России в 2020 году упадет на меньшую величину, чем это казалось в июле (4% ВВП против 5%). Дефицит бюджета тоже будет не таким большим — те же 4% ВВП (чуть больше 4 триллионов рублей), а не 5% ВВП, как прогнозировали два месяца назад.

Относительно успешное прохождение кризиса (экономика США, по прогнозам, упадет на 5,7%, а экономика стран ЕС — на 9%) связано с тем, что доля наиболее пострадавших от коронавируса секторов — платных услуг и малого бизнеса — в России меньше, чем в развитых странах, считают экономисты.

Кроме того, Минфин согласился более активно занимать деньги на рынке. По словам министра финансов Антона Силуанова, совокупный долг федерального правительства приблизится к 20% ВВП. Дальше, по его словам, долг наращивать опасно: во-первых, это уменьшит предложение денег на рынке для частных компаний; во-вторых, увеличит долю бюджета, которую нужно будет тратить на обслуживание долга, что негативно повлияет на другие расходные статьи.

Кроме того, правительство рассчитывает получить дополнительные доходы за счет «налоговых инициатив». Имеются ли в виду предложенные летом налог на вклады и налог на дивиденды, которые выводятся на зарубежные счета, или какие-то другие сборы, Силуанов не уточнил.

При этом деньги из ФНБ, видимо, будут тратить не слишком активно — его удастся сохранить для будущих государственных инвестиций. Зато деньги «перебросят» внутри бюджета: так, Минфин не отказался от идеи заморозить индексирование зарплат чиновников, а также решил изъять деньги из некоторых госпрограмм вроде «цифровизации» экономики, чтобы потратить их на более насущные в кризисные времена цели. О сокращении программы вооружений, кажется, речи больше не идет.

Значит, до 2022 года секвестра бюджета не будет?

Возможно, он не понадобится и в 2022 году. Согласно сделке ОПЕК+, в 2021 году должна в несколько этапов подняться квота России на добычу нефти. Если при этом восстановится мировой спрос на топливо, то цены на нефть останутся достаточно высокими, и Россия сможет вернуться к докризисной политике: собирать сверхдоходы от продажи нефти и газа в резерв — при том, что дефицит бюджета будет быстро снижаться. Однако и новое падение цен на нефть после окончания сделки ОПЕК+ вполне возможно: дать точный долгосрочный и даже среднесрочный прогноз цен на нефть нельзя, так что такой сценарий приходится просто учитывать.

Еще одной проблемой может стать долговой рынок. Против России вновь могут ввести санкции — на этот раз из-за отравления Алексея Навального и поддержки режима Александра Лукашенко. Уже сейчас из-за угрозы санкций падает рубль, а правительство не может продать иностранцам свои облигации.

Таким образом, вполне вероятно повторение ситуации кризиса 2014-2018 годов: при низких ценах на нефть и без возможности много занимать и получать иностранные инвестиции из-за санкций правительство будет вынуждено тратить свой резерв — Фонд национального благосостояния, а потом (или одновременно с этим) сокращать расходы бюджета, что приведет к новой стагнации экономики.