Правительство России объявило о новых мерах поддержки граждан и бизнеса. Почему ведущие экономисты считают, что и этого недостаточно?

На прошлой неделе известные экономисты и правительство заочно поспорили о способах спасения российской экономики от коронавируса. Группа экспертов под эгидой фонда «Либеральная миссия» выпустила доклад «Коронакризис-2020: Что будет и что делать? Сценарии развития кризиса и необходимые меры экономической политики». В нем она предложила властям потратить на поддержку граждан и бизнеса (прежде всего малого и среднего) 4-6% ВВП (4,4-6,5 триллиона рублей). Чтобы найти такие деньги, правительству нужно будет распечатать свои резервы — Фонд национального благосостояния (ФНБ) и занимать деньги. Так как в нынешней ситуации немногие инвесторы захотят давать в долг, Центробанку придется произвести эмиссию триллионов рублей и купить на них облигации правительства. Чиновники, между тем, решили пока не трогать резервы: по поручению Владимира Путина они разработали пакет помощи на сумму в 2,8% ВВП. Опрошенные «Медузой» авторы доклада «Коронакризис-2020» считают, что этих денег не хватит, а значительная часть помощи достанется не тем, кому она необходима.

Что предложили экономисты

С кризисами такого типа ни российская, ни мировая экономика еще не сталкивались.

России знакома только часть шоков, которые принес кризис: это шок от падения цен на нефть и связанной с ним девальвации рубля. К такому виду кризиса Россия готовилась последние годы, накапливая ФНБ по бюджетному правилу.

Падением цен на нефть дело не ограничится: упадет и физический объем российского экспорта (из-за резкого сжатия спроса на сырье со стороны падающей мировой экономики и договоренности России со странами-экспортерами из ОПЕК+ о снижении добычи нефти). Это еще минус 2 процентных пункта роста ВВП.

К этим двум проблемам добавляется и невиданный до сих пор в современной экономике кризис, вызванный эпидемией и мерами борьбы с ней. Он проявляется сразу несколькими шоками:

• Сжатие спроса. Кроме внешнего спроса, из-за эпидемии снижается и внутренний. Во-первых, многие граждане потеряют часть дохода (или даже весь доход). Во-вторых, из-за карантина изменилось их потребительское поведение: уже не идет речи про туризм, культурные мероприятия и т. д.
• Шок производства. Часть предприятий — от авиакомпаний до почти всей сферы услуг — несут прямые потери от ограничения своей деятельности. Другие — от нарушения производственных цепочек.
• В сфере услуг работают в основном малые и средние предприятия (МСП). В них заняты до 40% трудоспособного населения. Эти миллионы людей могут лишиться работы или дохода (если будут отправлены в принудительный неоплачиваемый отпуск). Это приведет к падению доходов населения и новому витку падения спроса. Если падение доходов будет слишком глубоким, то после окончания эпидемии спрос может так и не вырасти достаточно для того, чтобы восстановилось производство. Проблемы предприятий, которые не смогут быстро нанять людей на работу, в свою очередь, снова помешают росту доходов населения. Так экономика из рецессии может угодить в депрессию.
• Эпидемия, вызвавшая спад, придает ему еще и неопределенность, которая пока не позволяет планировать выход из кризиса. Если кризис затянется, то, возможно, это приведет к масштабной потере физического и человеческого капитала. Разрушится инфраструктура малого и среднего бизнеса — закроются компании-поставщики, предприятия лишатся производственных и торговых помещений, уволят сотрудников. Тогда после окончания эпидемии бизнес, особенно малый и средний, просто не сможет быстро восстановиться. 
• Может пострадать и финансовая система. Правительство изначально предложило ввести полугодовые отсрочки по кредитам для пострадавших предприятий. Если бизнес не восстановится (а это весьма вероятно для малых и средних предприятий, которые, в отличие от крупных, не имеют резервов в виде неиспользованной ликвидности), то это грозит накоплением плохих долгов банками. В результате может произойти банковский кризис (типа того, который был в кризис 2014-2016 годов, когда многие частные банки лишились лицензий).
• Неопределенность ударит и по правительству. Во-первых, во время кризиса капитал традиционно уходит в надежные «гавани» — страны с сильной финансовой системой вроде США. Это лишает правительство надежды занять достаточно денег для преодоления кризиса (в случае с Россией это было бы безопасно для финансовой стабильности, поскольку долг страны низок — меньше 14% ВВП). Кроме того, правительство не может спокойно нарушить бюджетное правило и потратить деньги на помощь бизнесу и населению из ФНБ. Раз оно не знает, когда закончится эпидемия и вырастут цены на нефть, ему приходится быть осторожным в трате резервов, признают экономисты.
• Резкий рост безработицы поставит перед правительством новые вызовы: оно будет вынуждено наращивать помощь пострадавшим группам населения. Денег бюджета и ФНБ может не хватить, а возможности занять триллионы у иностранных и отечественных инвесторов будут ограничены.

И что делать?

Экономисты напоминают, что бизнес, который лишился всей или части выручки из-за карантина, в этом не виноват: он не совершал никаких ошибок. Решения об ограничениях принимали власти, которые и должны нести основные затраты. 

• Эксперты предлагают срочно спасать малый бизнес не налоговыми и кредитными отсрочками (чтобы предприятиям не нужно было отдавать долги в тот момент, когда им необходимо будет тратиться на восстановление производства), а полноценными каникулами, то есть освобождением от платежей на время эпидемии. То есть при выполнении некоторых условий — сохранения части рабочих мест и возобновления деятельности после эпидемии — платить образовавшийся долг не нужно. Кроме того, им нужно оказать прямую финансовую помощь на покрытие других затрат — выплату зарплат и арендной платы — под гарантии восстановления бизнеса после эпидемии: например, предоставить бюджетные ссуды, которые нужно будет выплатить только в случае закрытия бизнеса.
• Кроме того, по мнению экономистов, нужно срочно увеличить прямую финансовую поддержку пострадавших групп населения — от работников предприятий сферы услуг и торговли до самозанятых (изначально правительство планировало лишь предложить банкам предоставить тем, у кого упал доход, отсрочки по кредитам). Экономисты не смогли договориться между собой, как именно доставить помощь каждому нуждающемуся, но сошлись на том, что обычные для России инструменты социальной поддержки (от системы соцобеспечения до служб занятости) не сработают.
• Всего на эти меры нужно потратить в ближайшие месяцы 4-6% ВВП — примерно столько, сколько потеряет экономика в 2020 году. Если эпидемию не удастся обуздать в этом году, то масштабы помощи (как и потери экономики) должны возрасти до 10% ВВП — это тот же порядок затрат, что взяли на себя правительства развитых стран. Такая помощь потребует отмены бюджетного правила, чтобы правительство могло тратить деньги ФНБ не только на покрытие выпадающих нефтегазовых доходов, но и на другие нужды. Кроме того, правительство должно расширить заимствования; из-за того, что спрос на облигации России вряд ли будет высок, Центробанк должен запустить свой аналог «количественного смягчения» — провести эмиссию рублей, на которую выкупить у инвесторов старые выпуски облигаций, чтобы те могли купить новые.

После выхода докладов для «Либеральной миссии» президент Владимир Путин предложил правительству разработать новые меры поддержки, многие из которых по сути (но не по суммам) повторяют предложения группы экономистов. К концу прошлой недели правительство (и глава Центробанка Эльвира Набиуллина) представили новые меры и свои расчеты их стоимости. «Медуза» попросила авторов докладов оценить адекватность нынешним вызовам решений президента, правительства и Центробанка.

Чем отличаются предложения экономистов и министров

Сколько будет стоить вся программа поддержки?

Что предлагали экономисты

Довести объемы антикризисной поддержки экономики до 4–6% ВВП в консервативном сценарии или 8–10% ВВП в радикальном. Все — без учета дефицита бюджета, связанного со снижением цен на нефть.

Что предложили власти

2,8% ВВП на помощь бизнесу и населению (с учетом затрат ФНБ на покрытие выпадающих нефтегазовых доходов — 6,5%).

Оценка экономистов

Константин Сонин. Меры правительства соответствуют нашим предложениям по идеологии, но не соответствует по масштабу. Мне кажется, они (власти) прониклись нашими идеями, но не решились на масштаб мер, адекватный кризису. Не решились на отмену контрсанкций, которые во время кризиса приносят еще больший вред населению, и не решились на действия, которые могли привести к смягчению санкций. 

Сергей Гуриев. Меры, предложенные Владимиром Путиным на этой неделе — это шаг в правильном направлении, но абсолютно недостаточный. Не только как экономист, но и как гражданин России, за счет налогов которого формировались Фонд национального благосостояния и другие активы Российской Федерации, я требую использовать их для поддержки моих сограждан, оказавшихся в трудной ситуации вследствие эпидемии коронавируса и экономического кризиса. Меры поддержки должны быть в разы более масштабными и более широкими по охвату граждан и малых предприятий.

Олег Вьюгин. Масштаб предложенных мер мал и по времени они уже запоздали. 

Откуда взять деньги?

Что предлагали экономисты

Дума должна отменить бюджетное правило, чтобы правительство могло тратить резервы из ФНБ на борьбу с кризисом. Центробанк, в свою очередь, — провести эмиссию и начать выкупать облигации правительства, которое будет поддерживать экономику в долг.

Что предложили власти

Ничего конкретного. Министр финансов Антон Силуанов сказал, что правительство будет тратить и деньги ФНБ (пока только по бюджетному правилу, то есть на покрытие выпадающих нефтяных доходов), и занимать деньги на рынке, при необходимости увеличивая суммы (про расширение заимствований сверх нормы, записанной в бюджете, он ничего не сказал). Глава Центробанка Эльвира Набиуллина прямо сказала, что банк не рассматривает вариант с любыми формами «количественного смягчения», пока у него есть стандартные меры поддержки экономики вроде снижения ставки.

Оценка экономистов

Наталья Акиндинова. В целом остается ощущение, что у государства есть желание не слишком много тратить на текущую борьбу с кризисом и сохранить резервы для будущего. Это отчасти можно понять. Есть проблема выпадающих доходов и на уровне федерального бюджета, и на уровне внебюджетных фондов, и на уровне регионов. Эти деньги нужно где-то взять, а текущее бюджетное правило не позволяет за счет ФНБ их компенсировать. Если кризис затянется, то в следующем году по бюджетному правилу надо будет проводить секвестр либо смягчать ограничения по заимствованиям.

Олег Вьюгин. Правительство можно понять, потому что невероятное падение цен на нефть и неважные перспективы по ним сильно напугали власти. Есть бюджетные [другие] обязательства, которые надо финансировать, и уже ясно, что, скорее всего, половину всех ликвидных средств ФНБ придется направить на то, чтобы закрыть выпадающие доходы бюджета. Ополовинить ФНБ за один год, конечно, руки дрожат. А решиться на количественное смягчение, о котором мы говорили в докладе, психологически трудно монетарным властям [то есть Центробанку], потому что они всегда говорили, что они этого никогда не сделают. 

Как помочь малому и среднему бизнесу?

Что предлагали экономисты

Меры, объявленные в марте, недостаточны, а стремление переложить на частный бизнес издержки, связанные с принудительным карантином, недальновидны. Нужно не просто отсрочить, а списать предприятиям из пострадавших отраслей задолженность по налоговым платежам, кредитам и арендной плате, образовавшуюся во время кризиса, что превратит эти отсрочки в каникулы. Условием такого списания может стать сохранение не менее 70% занятости и возобновление деятельности предприятий, наличие существенных оборотов и возобновление текущих налоговых платежей до конца 2020 года и в 2021 году. Аналогичные механизмы списания долгов должны применяться по отношению к ИП и самозанятым. Предусмотреть механизмы компенсации кредиторам доходов, выпадающих из-за таких «каникул». Вариант — предоставление предприятиям безвозвратных субсидий на выплату части заработной платы сотрудникам за счет бюджета. 

Что предложили власти

Кредиты коммерческих банков на выплату зарплат простаивающими предприятиями признаны неэффективной мерой: банки считали их слишком рискованными и отказывались их выдавать.Теперь их будет гарантировать (не менее чем на 75%) государственная корпорация развития ВЭБ.РФ. С 18 мая компании, которые сохранили не менее 90% сотрудников (по состоянию на 1 апреля), получат от государства средства на выплату зарплат. Каждый сотрудник сможет претендовать на выплату в размере одного минимального размера оплаты труда (12 130 рублей в среднем по России). По словам главы Минфина Антона Силуанова, выплаты затронут 950 тысяч компаний, в которых работают 3,3 миллиона человек.

Оценка экономистов 

Олег Вьюгин. Мы говорили в нашем докладе о необходимости прямых выплат [бизнесу], но суммы в итоге весьма скромные, потому что средняя зарплата в предприятиях малого и среднего бизнеса выше, [чем МРОТ]. Но главное, что это решение принято с большим опозданием, поскольку фактически с 1 апреля начались нерабочие дни и проблемы у малых предприятий, ИП, самозанятых. Уже многие компании приняли для себя решение, как они будут действовать: кто-то закрыл бизнес, кто-то пытался поддерживать. Опция прямых выплат будет доступна только в мае, и эта запоздалая мера, конечно, поддержит какие-то компании, которые, сжав зубы, будут стараться дотянуть до получения этой помощи. 

Шансы получить кредиты на зарплаты после объявления о гарантиях ВЭБа существенно повышаются, потому что это государственная структура, а не коммерческий банк, который десять раз взвесит риски, участвовать ли ему в таком кредитовании. Но эта мера — беспроцентные кредиты на зарплаты — касается больше крупных предприятий, у которых по той или иной причине недостаточно финансовых ресурсов, чтобы поддержать занятость. 

Наталья Акиндинова. Прямые выплаты бизнесу — это шаг в правильном направлении. Это первая денежная выплата, потому что до этого были только кредиты, отсрочки. Но в ситуации, когда доход [предпринимателей] теряется совсем, и ограничения носят неэкономический характер и касаются всех предприятий за редким исключением, логично было предлагать сразу же прямые выплаты, а не кредитные меры и отсрочки. Сейчас уже это немного поздно, потому что часть предприятий уже потеряли занятость. Хорошо, что [выплаты] будут хотя бы в размере МРОТ, но понятно, что многие работники получали гораздо большую зарплату, и поэтому все равно останется существенная нагрузка на предприятия. Думаю, что властям к вопросу о прямых выплатах еще нужно вернуться.

Кроме прямых выплат, важно, чтобы была возможность превратить налоговую отсрочку в каникулы, если предприятие сохранит большую часть занятости и возобновит свою деятельность после карантина. Финансовая ситуация и так будет сложная, и необходимость выплачивать накопившиеся налоги будет демотивировать выжившие в кризис предприятия, потому что они по сути будут должны долгое время работать на налоговую и банки, чтобы возвращать налоги и кредиты. Даже если это будет растянуто во времени, это будет плохой стимул. 

Беспроцентные шестимесячные кредиты на выплату зарплат сам президент признал неэффективной мерой. Банки отказывали под любым предлогом, потому что они понимали, что в текущей ситуации эти кредиты им не вернут, потому что предприятия, скорее всего, не выживут. Гарантии кредитов от ВЭБа могут эту ситуацию сгладить, потому что банки получат свои деньги обратно независимо от того, выживет [кредитуемое] предприятие или нет. 

Константин Сонин: Плохо понятно, насколько принятые меры охватывают всех. Это самая большая сложность. Есть 20-30 миллионов человек, которые не работают на предприятиях того типа, которые получат поддержку.

Нужно ли помогать регионам?

Что предлагали экономисты 

Да, потому что на регионы ложится нагрузка по поддержке бизнеса и населения, сравнимая с федеральным бюджетом. Суммы должны быть адекватными этой нагрузке.

Что предложили власти 

Дополнительные субвенции региональным бюджетам в объеме 200 миллиардов рублей.

Оценка экономистов

Олег Вьюгин. Сумма в 200 миллиардов рублей на поддержку регионов очень маленькая по сравнению с теми триллионными трансфертами, которые обычно Минфин направляет в региональные бюджеты. Что даст эта небольшая добавка, трудно сказать, потому что непонятно. 

Наталья Акиндинова. По поводу финансовой поддержки регионов: пока неясно, кому она достанется. В первом пакете [правительственных мер поддержки экономики] было сказано, что в первую очередь государство будет поддерживать те регионы, которые реализуют программы экономического развития. Но в кризис надо поддерживать тех, кто больше страдает. 

Мы делали оценки выпадающих доходов региональных бюджетов при разных сценариях. При не очень плохом сценарии, когда [нефть марки] Urals по году в среднем 35 долларов [за баррель] и при умеренном снижении ВВП на 6% по итогам года, выпадающие доходы регионов составят около 1,4 триллиона рублей. Получается, что поддержка в 200 миллиардов совсем небольшая по сравнению с выпадающими доходами, и это еще при не самом плохом сценарии.

Нужно ли помогать крупным предприятиям и корпорациям?

Что предлагали экономисты

Нужно соблюдать осторожность. Ясно, что нужно помочь, например, авиаперевозчикам, бизнес которых почти остановился. Но большинство крупных предприятий пострадали меньше, чем малые и средние из сектора услуг. И крупные имеют запас прочности, потому что они копили деньги, а не вкладывали их в производство из-за плохого инвестиционного климата в стране. Лучше помогать им кредитами, а не прямыми выплатами из бюджета.

Что предложили власти

Самую дорогую часть пакета поддержки: 

• Системообразующим компаниям власти помогут с помощью субсидирования 6% ставки кредитов на пополнение оборотных средств. Половина таких кредитов будет гарантирована бюджетными средствами.
• Правительство также поддержит строительные, автомобильные и авиакомпании, предприятия легкой промышленности. Как именно, Путин не уточнил, меры поддержки будут еще обсуждаться.
• Авиационные компании получат более 23 миллиардов рублей, в том числе на лизинг авиационной техники, оплату стоянки судов и выплату зарплат.

При этом правительство отказалось от поддержки только системообразующих компаний из специального списка, перейдя к поддержке целых отраслей.

Оценка экономистов

Олег Вьюгин. Не совсем понятна цель субсидирования кредитов на пополнение оборотных средств для системообразующих предприятий. Оборотные средства нужны, чтобы поддерживать и развивать бизнес, чтобы собственники компании могли не вкладывать собственные средства и на заемные средства могли обращать продукты и услуги. Но в условиях, когда спрос временно сократился, то такие оборотные средства не нужны. Может быть, это имеет смысл для ситуации восстановления, когда ограничения снимут. Тогда появится возможность быстро увеличивать производство и предоставлять услуги, и такой кредит может понадобиться. Мера распространяется на системообразующие компании, потому что правительство думает об экономике, а не о людях в данной ситуации. 

Анонсированная поддержка строительной, автомобильной, авиационной отраслей и легкой промышленности — это неоднородная корзина мер. Авиакомпании понятно, они встали и им понадобится очень много денег. Помощь легкой промышленности, судя по всему, объясняется тем, что непродовольственные магазины закрыты, онлайн-торговля не дает такой же объем продаж, как офлайн. Эти предприятия резко сократили производство, и опять встает вопрос — либо закрытие, ликвидация или сокращение, либо поддержка со стороны бюджета. И это касается почти всех компаний, за исключением базовых — нефть, газ, электроэнергия. А поскольку производство сократилось, то и сотрудников столько, сколько раньше, не нужно. А правительство не хочет, чтобы безработица резко росла, потому что это уже социальная проблема. Поэтому стараются удержать занятость на предприятиях и готовы немного дать денег. 

Наталья Акиндинова. Слова о гарантиях Минфина для льготных кредитов для пополнения оборотных средств системообразующих компаний очень важны. Гарантии Минфина означают, что если кредиты не будут возвращаться, то оплачены они будут из бюджета. Получается, что государство говорит, что в случае чего оно будет системообразующие предприятия поддерживать бюджетными деньгами, хотя прозвучало это как кредитная поддержка. Может оказаться, что Минфин будет резервировать под эти операции какие-то средства, зажимая текущую поддержку малому бизнесу, и поддержка системообразующих будет более приоритетной. К этой мысли меня склоняет еще и то, что на совещании речь шла о том, что планируется проводить совещания по каждой отрасли. Речь идет о промышленности, программах импортозамещения. А это уже не те, кто напрямую пострадал от кризиса, а те, у кого всегда проблемы. Больше страдают малые, средние предприятия, индивидуальные предприниматели, самозанятые. А государство больше думает о системообразующих.