Куда заведет конфликт Польши и Евросоюза «Карнеги» на «Медузе». Максим Саморуков — о жесткой реакции ЕС на реформы в Польше

«Медуза» продолжает совместный проект с Московским центром Карнеги. В очередном материале заместитель главного редактора Carnegie.ru Максим Саморуков размышляет, чем может завершиться конфликт Польши и ЕС. Реакция Евросоюза на реформы нового польского правительства выглядит куда жестче, чем ожидалось. Но Польша оказалась для ЕС идеальной целью, чтобы учесть ошибки, допущенные с Венгрией, и опробовать новые методы приведения национальных правительств к порядку. 

К валютному, миграционному, долговому и другим кризисам, с которыми приходится разбираться Евросоюзу, того гляди, добавится еще один — восточно-националистический. За пару месяцев пребывания у власти новое правительство Польши уже успело заработать себе репутацию второй Венгрии, которая не хочет вести себя конструктивно, а собирается поставить под контроль суды и СМИ и зарабатывать популярность на борьбе с диктатом ЕС.

Между Брюсселем и Варшавой пошел обмен терминами типа: «путинизация» Восточной Европы, «санкции», «госпереворот», «бойкот немецких товаров», «немецкие руки», которые по локоть «в польской крови», и так далее. Агентство S&P понизило польский рейтинг с негативным прогнозом, Еврокомиссия объявила о начале проверки действий польского правительства на предмет верховенства права, а Польша заручилась обещанием Венгрии наложить вето, если Евросоюз решит наказать поляков санкциями. Кажется, что в Восточной Европе полным ходом складывается национал-популистская фронда, которая окончательно парализует и без того не слишком смелые попытки Евросоюза найти устраивающие всех решения для его многочисленных проблем.

Раздел судей

В реальности реакция руководства Евросоюза, по крайней мере пока, выглядит куда жестче, чем того можно было бы ожидать исходя из масштабов импровизаций нового польского правительства. В прошлом в той же Венгрии Евросоюз оставлял без всяких последствий гораздо более вольное обращение с законодательством. Хотя что Венгрия, когда сам Ярослав Качиньский, который неформально руководит и новым польским президентом, и новым польским правительством, в свое первое пребывание у власти в 2005–2007 годах делал практически все то же самое, что и сейчас. Польша тогда уже состояла в ЕС, все это продолжалось два года, и тем не менее Евросоюз так и не предпринял никаких реальных шагов против правительства Качиньского. А теперь предпринимает — всего через два месяца.

Главным источником беспокойства за верховенство в Польше права в Брюсселе называют реформу Конституционного суда, которую уже успели провести новые польские власти. И она действительно выглядит не лучшим образом. Всего за несколько недель, пользуясь своим однопартийным большинством в парламенте, они успели отменить назначение пяти новых судей, которое было принято предыдущим составом Сейма, и назначить туда пять новых своих, притом что их там всего пятнадцать. Кроме того, правила работы Конституционного суда тоже подправили: кворум повысили с девяти судей до тринадцати, необходимое для вынесения вердикта большинство увеличили с простого до двух третей, а минимальный срок, который должен пройти между подачей иска и вердиктом, растянули с двух недель до трех месяцев.

Все это выглядит так, что не успели Качиньский и его партия прийти к власти, как первым делом упразднили Конституционный суд. Ведь если для вердиктов теперь требуется большинство в две трети, а пять человек из пятнадцати — это их люди, то какой же этот суд независимый? Но на самом деле в действиях новых властей куда меньше наглости, чем кажется.

Это в Брюсселе тема реформы польского Конституционного суда возникла только сейчас. А в самой Польше эту реформу обсуждали весь прошлый год. Летом 2015-го предыдущее парламентское большинство приняло свой вариант реформы, который позволил находящейся сейчас в оппозиции партии «Гражданская платформа» буквально за несколько дней до проигранных ими выборов избрать в состав Конституционного суда целых пять своих кандидатов вместо положенных трех. Мало того, «Платформа» к тому времени имела большинство в Сейме уже восемь лет, так что получалось, что целых четырнадцать из пятнадцати судей были ее выдвиженцами. Срок полномочий у конституционных судей девять лет, и большинство из них благополучно пересидело бы нынешний состав Сейма, который избрали всего на четыре года.

Естественно, Качиньского с однопартийцами никак не устраивало то, что у них из-под носа, прямо перед победой на выборах увели несколько судейских мест. Поэтому они, как только получили большинство, последние пять назначений отменили и заменили пятью своими. А заодно поменяли порядок работы суда так, чтобы эти пять гарантировали их политической силе право вето. В этом есть определенная справедливость: раз в стране у власти сменяются две большие партии, то почему же у одной из них должно быть четырнадцать судей из пятнадцати, а у другой всего один? Давайте хотя бы девять против шести с правом вето у меньшинства.

В результате получилось, что в Польше вместо положенных пятнадцати конституционных судей оказалось целых двадцать, причем десять из них с сомнительной легитимностью. В довершении этот расширенный суд начал выносить вердикты по поводу реформы самого себя, которые новые власти не спешили исполнять, потому что они приняты по старой процедуре.

Руки помнят

Этот хаос в Конституционном суде и дал Евросоюзу формальное основание для вмешательства. Все-таки под вопросом оказалось разделение властей — базовая ценность единой Европы. Хотя, скорее всего, если бы дело ограничивалось проблемами в Конституционном суде, такой резкой и быстрой реакции Брюсселя не было бы. Куда больше руководство ЕС напугали другие, во многом еще нереализованные реформы новых властей Польши, которые по-хорошему относятся к внутренним делам страны, но если вовремя их не одернуть, то потом хуже будет всем.

Самое тревожное — это уже принятое решение, что назначать руководителей государственных СМИ в Польше теперь будет министр госимущества. Особенно в сочетании с теми одиозными личностями, которых новые власти уже успели назначить. Кроме того, есть проект объединения постов генпрокурора и министра юстиции. Причем этот новый прокурор-министр получит право знакомить с материалами расследований любого по своему усмотрению, без всяких дополнительных санкций и разрешений. И тут все прекрасно понимают, что эта трогательная мера делается под конкретного человека — Ярослава Качиньского, который формально никаких постов в исполнительной власти не занимает, он просто глава фракции, но ознакомиться со всякими расследованиями ему все равно очень даже интересно.

Еще есть планы расширить полномочия силовых структур в области слежки, навести идеологический порядок в министерстве культуры и прочее в таком роде. Но в целом все эти шаги с поразительной точностью, вплоть до малейших норм и персоналий, повторяют то, что уже делал Ярослав Качиньский, когда был у власти десять лет назад. Но тогда ему ничего за это не было, а теперь начата формальная процедура проверки верховенства права, которая, если выявленные недостатки не будут устранены, может закончиться лишением Польши права голоса в Совете Европы.

Потому что за прошедшие десять лет Ярослав Качиньский может и не поменялся, а вот Евросоюз очень даже. Несмотря на постоянные обвинения в беспомощности, некоторые выводы из собственных ошибок в Брюсселе делают. Та же процедура проверки верховенства права инициирована впервые в истории, потому что она появилась в европейском законодательстве только в 2014 году — как запоздалая реакция на события в Венгрии.

Польский полигон

Действия Орбана, перекроившего под себя всю венгерскую политическую систему, стали для ЕС неожиданностью. До этого страны Восточной Европы были неудержимыми энтузиастами евроинтеграции и к любым советам из Брюсселя относились очень серьезно. А тут вдруг появляется лидер, который строит свою политику на борьбе с Евросоюзом, и у него это получается, это повышает его популярность. А Брюссель ничего не может с этим поделать, кроме как высказать озабоченность, потому что для реальных мер требуется единодушное согласие, а создавать прецедент вмешательства во внутренние дела хочется не всем.

Поэтому на Орбана махнули рукой, хотя без постоянной критики ЕС он наверняка бы зашел гораздо дальше. Но чтобы не допустить повторения венгерских событий еще где-нибудь, была создана процедура проверки верховенства права. Она, с одной стороны, дает провинившимся правительствам достаточно возможностей одуматься и сдать назад, а с другой — делает претензии максимально четкими и конкретными, чтобы остальным странам было трудно отказаться от одобрения санкций.

Опробовать новую процедуру на Польше оказалось вдвойне уместно. Ярослав Качиньский не скрывает, что в восторге от венгерского опыта и собирается внедрить его в Польше. А Брюссель не может допустить, чтобы Польша стала еще одной Венгрией. За восемь лет правления «Платформы» в руководстве ЕС привыкли, что Польша — их главный союзник и самый конструктивный партнер в неспокойной Восточной Европе. По сути, договариваться надо было только с поляками, а остальные уже сами последуют за их примером. И даже если отдельная Венгрия или отдельная Чехия все-таки не последует, то в масштабах ЕС это не будет иметь значения.

Во многом в благодарность за такой конструктив в нынешнем семилетнем бюджете Евросоюза Польша (далеко не самая населенная и бедная страна ЕС) стала крупнейшим нетто-получателем европейских субсидий (плюс 14 миллиардов евро в 2014 году). Эти щедрые субсидии одна из причин того, что в Польше — единственной на весь ЕС — с 2008 года так и не было ни одного квартала экономического спада. А теперь получается, что Брюсселю придется до 2020 года усиленно спонсировать правительство, которое с ним будет бороться. И возможно, бороться довольно эффективно, особенно если удастся создать общий фронт с другими национал-популистами в Венгрии и Словакии или с традиционно евроскептичной Чехией.

Брюссельский измор

Сама по себе процедура проверки верховенства права не выглядит чем-то особенно страшным — мерой, способной вот так запросто изменить курс популярного национального правительства. Поэтому к Венгрии ее так до сих пор и не применяли, чтобы не дискредитировать неудачей при первой же попытке. Но в случае Польши она может оказаться вполне эффективной.

Польша — не Венгрия, и лично Качиньский может сколько угодно разделять с Орбаном общие ценности, но это совсем не означает, что те же самые ценности разделяют польские избиратели. По-хорошему поляки вообще голосовали не за Качиньского, а совсем за других людей, которые изо всех сил изображали, что к нему никакого отношения не имеют. А тут вдруг после прихода к власти оказалось, что все в малейших подробностях отматывают назад, в 2005–2007 годы.

Кроме того, поляки в отличие от венгров с их Орбаном, когда голосовали за партию Качиньского, совершенно не голосовали за евроскептичную программу. Им обещали совсем другие вещи — социальные: пособия на детей, бесплатные лекарства, снижение пенсионного возраста, перерасчет валютных кредитов. Где это все? Нету. Вместо этого им предлагают бороться с Брюсселем за польский суверенитет и традиции.

Но борьба с Евросоюзом совсем не числится в приоритетах польского общества. Исследования Eurobarometer по-прежнему подтверждают, что поляки остаются в ЕС чуть ли не самыми большими евроэнтузиастами. А венгры плетутся в конце, поэтому у них работает антиевропейская риторика Орбана. За десять лет жизни в Евросоюзе положение в Венгрии особо не улучшилось, экономического роста почти не было, Брюссель у них ассоциируется только с рекомендациями экономить бюджет и снижать соцрасходы.

В Польше все по-другому. Поляки выиграли от вступления в ЕС больше всех в Восточной Европе. Это были десять лет экономического роста, быстрого сокращения разрыва с богатыми соседями. Прорыв в инфраструктуре, процветание в аграрном секторе, вступление в клуб ведущих стран с реальным влиянием на общеевропейские решения — все это ассоциируется у поляков с вступлением в Евросоюз.

И вообще, если многие венгры из поколения в поколение жили с уверенностью, что Запад только для того и существует, чтобы унижать и разделять великую венгерскую нацию, то поляки, наоборот, привыкли, что на Западе их любят и хвалят. В реформах Качиньского их возмущает не столько ограничение свобод, сколько то, что про них плохо написали в The New York Times. Нас ругают в западной прессе — невиданный позор. В Брюсселе нам прямо грозят санкциями — как Путину. Да это же конец света.

Сложно сказать о мнении самого Качиньского, но многие его однопартийцы, включая президента Дуду и премьера Шыдло, явно понимают, что увлекаться конфликтом с ЕС им не следует. И уже смягчают свои позиции. Ситуация с Конституционным судом зависла в компромиссном состоянии — старый состав принял трех судей, избранных предыдущим Сеймом, и двух, избранных нынешним.

Самая потенциально популистская тема приема беженцев тоже вроде бы закрыта — несмотря на предвыборные обещания никого не пускать, пускать потихоньку все-таки начали и, видимо, пустят в том количестве, о каком договаривались с прошлым правительством. Проект реформы Конституционного суда отправили на экспертизу в Венецианскую комиссию. Сами поехали в Брюссель объяснять свою позицию, искать компромисс, снимать напряженность и недопонимание.

Конечно, одного окрика из Брюсселя вряд ли окажется достаточно, чтобы принципиально изменить курс нового польского правительства. Уступив под давлением Евросоюза в одном вопросе, они постараются тихо наверстать в другом. Но того стремительного процесса превращения Польши в Венгрию, который намечался вначале, уже не будет. Будет поиск других популистских тем, будут попытки компенсировать невозможность ввести одни ограничения введением других, все это затянется, будет цепляться не только за внешние, но и за внутренние противовесы и так доползет до следующих выборов, на которых опросы уже обещают победу оппозиции. И вместо глубокого кризиса и изуродованного законодательства страна получит просто несколько лет, использованных не самым эффективным образом.

Другие тексты Московского центра Карнеги по теме:

Возвращение Качиньского: почему новое правительство Польши опаснее для Брюсселя, чем для Москвы

Расширение НАТО на Балканах: как ответит Россия

Ударник «Восточного партнерства»: почему в Молдавии проевропейские партии свергают друг друга