истории

Российские ведомства убирают все больше данных из открытого доступа. Теперь не будет расследований про Путина и его друзей? Или все из-за войны? Отвечает исследователь Иван Бегтин

Источник: Meduza

Согласно подсчетам проекта «Если быть точным», с начала войны минимум 10 российских ведомств закрыли те или иные данные о своей работе. Это были сведения как военного характера (например, Минобороны засекретило данные о родственниках погибших военных), так и гражданские — получить выписку из Единого государственного реестра недвижимости теперь можно будет только с согласия собственника. Минфин планирует разрешить более 1300 компаниям не публиковать в открытом доступе никаких сведений о себе — как говорят чиновники, «для противодействия санкциям». Активное участие в движении за открытость государственных данных в России с 2012 года принимала организация «Информационная культура». «Медуза» поговорила с ее директором и соучредителем Иваном Бегтиным о том, как в 2022-м в России остается все меньше открытых данных о работе государства и крупных компаний.

— У меня сложилось впечатление, что в представлении государства открытые данные нужны только журналистам, чтобы на их основе делать расследования про людей, связанных с властью. Поэтому все это надо спрятать. Насколько верно такое впечатление, на ваш взгляд? 

— Я бы сказал, что такое представление совершенно неверное. То, что этими данными активно пользуются журналисты, — это скорее «побочный эффект». Если бы [журналисты] были единственной аудиторией, то данные никогда бы не открыли. Открытые данные — это более широкая тема. Это доступность информации для широких групп граждан, причем информации, которая имеет экономический и социальный эффект. 

Например, прямой экономический эффект возникает, когда раскрываются данные о юридических лицах. Есть сервисы проверки контрагентов — в России это, допустим, «Контур.Фокус», «СПАРК-Интерфакс», FIRA и «Коммерсантъ Картотека». Они процентов на 15 основаны на непубличных данных и процентов на 85 — на открытых. Это значимые компании на рынке, они служат инфраструктурой, без которой не может существовать нормальный бизнес — ни государственный, ни частный. Потому что проверять поставщиков, контрагентов [на надежность] необходимо всем. Аналогичные сервисы мониторинга и помощи также есть в сферах госзакупок, развития территорий, урбанистики.

Поэтому — отчасти для развития рынка в целом, отчасти для взаимодействия с бизнесом — органы власти некоторые данные раскрывают. А когда данные [по той или иной причине] решают закрыть, как правило, это происходит довольно медленно. Посмотрите, например, на расследования по теме госзакупок: их вели на протяжении 10 лет, и за это время власти успели скрыть совсем небольшой объем. Самое системное и масштабное изменение произошло [в 2017 году], когда [Дмитрий] Медведев был премьер-министром, и под предлогом [введенных после присоединения Крыма к России в 2014 году] санкций [правительство] скрыло значительную часть данных по закупкам госкомпаний.

Поэтому не стоит преувеличивать роль журналистов как основных получателей данных. Но и недооценивать тоже не стоит, потому что в основном из-за деятельности журналистов данные в итоге закрывают. Я журналистов не обвиняю. Проблема здесь скорее в том, как на их работу реагируют органы власти — не проводят проверки, а сразу перекрывают источники информации. 

Приведу пример: сравнительно недавно [в 2020 году] мы обнаружили, что из Единого государственного реестра юридических лиц (ЕГРЮЛ) пропали данные об учредителях НКО. Эта информация крайне необходима для обычной хозяйственной деятельности. Условно, я возглавляю НКО и хочу получить кредит в банке. Банк запросит выписку в ЕГРЮЛ, не найдет там ни меня, ни других учредителей и может отказать: вдруг среди учредителей есть террористы или люди с просроченными долгами.

В России свыше 200 тысяч зарегистрированных НКО. Конечно, [данные об их учредителях закрыли] не на пустом месте. Это произошло после того, как несколько команд расследователей обнаружили, что некоторые НКО принадлежат лицам, аффилированным с людьми, которых расследователи подозревают в коррупции. Раз данные закрыли, получается, журналисты не ошиблись? То есть это лишнее подтверждение тому, что это все [закрытие данных] происходит не на пустом месте.

— В последние годы закрытие данных было скорее бюрократической инициативой «снизу», когда чиновники сами решают убрать те или иные сведения? Или это происходило по некой указке сверху?

— Какие-то вещи происходили явно «снизу» — по крайней мере на уровне «Мы не понимаем, зачем нам это надо [делать данные открытыми]».

— А вообще, насколько для госорганов затратно вести порталы открытых данных?

— Там больших денег никогда не было. Порталы открытых данных не требуют особых расходов — это скорее вопрос определенных усилий сотрудников, которые должны понимать, для чего они это делают. Но они не понимают. Официальные лица перестали об этом говорить. И при полном отсутствии публичной дискуссии на уровне руководителей государства и министров все остальные потихонечку сливали эту тему. Кроме тех случаев, когда это было нужно для решения конкретных задач. Вот, например, налоговики [налоговые органы] продолжали раскрывать [многие данные]. В тех областях, где чиновники примерно понимали, что данные используются для коммуникации с обществом, все развивалось. Например, так долгое время действовало Министерство культуры, правительство Москвы и еще ряд органов власти.

— Но за последние четыре месяца ситуация ухудшилась…

— За последние четыре месяца к этому тренду [закрытию данных] добавилось только одно: [власти] стали закрывать данные, которые теоретически могут использоваться для усиления санкций или быть интересны противникам в военном конфликте. 

— Например, информация об учредителях компаний?

— Первое, что закрылось, — это сведения о составах советов директоров государственных компаний и частных компаний, попавших под санкции. Эта информация никогда формально не была частью открытых данных, это были просто общедоступные сведения, которые тем не менее стали исчезать. Вы можете открыть сайт какой-нибудь крупной корпорации с госучастием или частной компании, попавшей под санкции, а там полностью исчез весь состав правления — просто страницы больше нет. Потом эти компании стали обращаться в системы проверки контрагентов с запросом удалить информацию о себе — опять же из страха перед санкциями. 

Кроме того, стала исчезать финансовая информация — например, данные о расходах бюджета, которые регулярно публиковало Федеральное казначейство. Сейчас оно перестало выкладывать некоторые ежемесячные отчеты. 

Еще одна возможная причина, по которой все это происходит, помимо рисков попасть под санкции и невольно передать военному противнику информацию, — это попытки избежать паники среди населения и бизнеса. Например, [власти] стали скрывать данные, которые могут указать, что с российским бюджетом или экономикой все плохо. 

Но все же остается довольно много открытых данных. Не могу сказать, что Россия полностью закрылась [информационно]. У нас открытость все еще где-то на среднем уровне. А по открытости госфинансов и деятельности госаппарата мы все еще на высоком уровне — просто потому, что [в этих областях] давно привыкли публиковать информацию в открытом доступе. 

В то же время у нас крайне низкий уровень раскрытия информации о качестве жизни, и я опасаюсь, что эта область будет [еще больше] закрываться [в информационном плане]. Потому что если под действием санкций уровень жизни людей будет падать, то результаты опросов [населения] о восприятии экономической ситуации, показатели экономической активности и другие данные будут скрывать еще тщательнее.

📄 Дорогие читатели! Теперь вы можете скачать PDF-версию любой статьи «Медузы». Файл можно отправить в мессенджере или по электронной почте своим близким — особенно тем, кто не умеет пользоваться VPN или у кого явно нет нашего приложения. А можно распечатать и показать тем, кто вообще не пользуется интернетом. Подробнее об этом тут.

— Сторонники государственной точки зрения, наверное, сказали бы, что сейчас не время для открытости: санкции, «специальная военная операция», информационная война — надо все засекретить. Насколько реальную угрозу открытость данных представляет для государства в этом смысле? Эти опасения оправданны?

— Отчасти я могу представлять государственную позицию. Я несколько лет проработал замдиректора казенного учреждения при Счетной палате, а до этого много лет возглавлял экспертный совет при Генпрокуратуре. Поэтому я такой опытный «шизофреник», могу представлять позицию и бизнеса, и государства, и общества. 

Те, кто говорит, что [открытые] данные может использовать [иностранная] разведка, конечно, правы. Все страны без исключения работают с данными из открытых источников. Но, как правило, это не повод закрывать эти сведения. Дело в том, что страны собирают эту информацию, само ее существование — часть работы экономических агентов. Закрытие данных — худший сигнал, чем наличие «плохих» данных [данных, которые указывают на проблемы в экономике и качестве жизни в стране]. Даже во время военных и иного рода конфликтов большая часть данных остается общедоступной. Россия считает, что у нее конфликт с США, но США ведь не закрывают свои данные от России? 

Закрытие данных о военных расходах, транспортировке военных грузов — да, такое практикуется. Например, в США данные военных ведомств о госзакупках — даже те, что относятся к незасекреченным статьям оборонного бюджета, — публикуются примерно с трехмесячной задержкой. Но все равно журналисты, активисты и конгрессмены могут работать с этой информацией. 

Есть данные, которые просто не должны быть закрытыми. Они касаются внутренней коммуникации демократического государства с его гражданами. Тут речь идет в первую очередь о качестве жизни. Никакие конфликты — ни внутренние, ни внешние — не являются поводом скрывать уровень, условно, загрязнения воздуха в Новосибирске или качества образования в Санкт-Петербурге. 

К сожалению, тренд на закрытость касается не только информации, которую сейчас начинают скрывать. Он касается и того, что должно было стать открытым, но не открывается: среднего балла ЕГЭ по школам, соотношения успешных и неудачных хирургических операций, загрязнения воздуха по районам и другого. 

— Сравнительно недавно казалось, что в России, наоборот, зарождается движение за открытые данные. Как и с чего все это начиналось?

— В мире все [тенденция к открытости данных] начиналось примерно в 2007–2008 годах. Появились системные государственные инициативы, государственные порталы открытых данных — например, британский data.gov.uk и американский data.gov. Я был и остаюсь одним из участников этого движения в мире. В начале 2010-х, до того как в России появился государственный портал [открытых данных], мы с командой единомышленников создали некоммерческий проект OpenGovData. Я, как один в поле воин, убеждал чиновников, что [данные] надо раскрывать.  

Россия даже обгоняла международный тренд в некоторых вопросах. Я иногда шучу, что лучший период развития открытости в России был, когда Владимир Путин был премьер-министром. Тогда была иллюзорная надежда, что государство пытается реформировать этот процесс. Открытость данных развивалась довольно активно: все эти игры в Экспертный совет при правительстве, появление порталов открытых данных практически у всех федеральных органов исполнительной власти, раскрытие данных по запросу.

Кроме того, было много смежных инициатив — например, по вовлечению граждан в нормотворчество и публичное обсуждение законопроектов, а также по привлечению экспертов к анализу законопроектов до их принятия органами власти. Были эксперименты вроде проекта zakon.government.ru. 

А потом [после 2014 года] все довольно быстро исчезло. Причем что-то исчезло моментально, что-то растворялось на протяжении восьми лет — например, все попытки экспертного сообщества стимулировать реформы в нормотворчестве столкнулись с жесточайшим сопротивлением органов власти. По сути, их заменили на имитационные модели. Вот regulation.gov.ru сейчас — это имитационная модель взаимодействия с гражданами. Тогда как поначалу граждане вместе с экспертами обсуждали законы об образовании, полиции, рыболовстве. 

— Когда и почему, как вы говорите, «все исчезло»? 

— Причин было несколько. В целом инициативы по открытости в России соответствовали двум повесткам — внутренней и внешней. Под внутренней я подразумеваю коммуникацию государства с гражданами, которую довольно быстро заменили повесткой «переработки активистов». Вместо того чтобы обеспечивать общую открытость государства, было создано много институтов, куда активные [в политических вопросах] люди имели возможность интегрироваться. Грубо говоря, речь о среднем классе в Москве и Петербурге, который ходил на митинги, — на них ориентировались эти институты.

На внешней арене Россия участвовала в разных международных инициативах, вступила в ВТО, была членом G8 и, самое главное, много лет претендовала на вступление в Организацию экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). У ОЭСР в повестке есть вопросы качества и открытости государственного управления. И пока у России был шанс на вступление в ОЭСР, страна двигалась в сторону открытости [данных]. 

Так, в 2013 году на саммите G8 Путин вместе с другими лидерами «восьмерки» подписал хартию об открытых данных. После присоединения Крыма в 2014 году Россию исключили из G8 и де-факто был приостановлен процесс ее вступления в ОЭСР. 

Получается, актуальной стала внутриполитическая повестка. А она в течение всех этих лет четко и целенаправленно подавлялась. 

[Созданное в 2012 году] «Открытое правительство» изначально было какой-то неестественной структурой внутри нашего государства. Вроде как она и существовала, но ее возглавлял ее министр [по вопросам «Открытого правительства»] без полномочий, без портфеля. Чисто по-человечески я ничего плохого про Михаила Абызова сказать не могу. Дай бог ему выйти [из СИЗО] здоровым, счастливым и заниматься фермерством в Калифорнии, как он планировал. По-хорошему, за открытость правительства целиком должен отвечать премьер-министр, а не какой-то его подчиненный.

— Есть ли сейчас хоть что-то, что формально обязывает ведомства публиковать данные? По логике российского бюрократа это должно быть вписано в KPI и отчетность.

— Я бы сказал, что, даже когда необходимость в раскрытии данных вписана в KPI, к сожалению, это ни о чем не говорит. Более того, в России есть несколько законов, в которых сказано, какие данные органы власти обязаны раскрывать. Это, например, такая «важная» информация, как наименование органа власти, вакансии в нем, его контакты, филиалы, подведомственные учреждения и многое другое. Из-за этого наш портал открытых данных и сайты ведомств забиты огромным количеством совершенно бессмысленной информации. 

В мире под открытостью государства понимают коммуникацию общества, бизнеса и государства. На ранней стадии этой истории [в России] мы [в организации «Информационная культура»] устраивали встречи представителей министерств с людьми из коммерческих и общественных организаций и обсуждали, какие им данные нужны [в открытом доступе]. 

Тогда наиболее эффективный диалог по вопросам открытых данных получался с Министерством финансов. Они встречались с представителями компаний, те говорили, что им нужно, министерство либо предоставляло необходимую информацию, либо объясняло, почему не может ее открыть (например, потому, что в определенных случаях необходимо разрешение правительства). Это был живой процесс. 

Так поступало еще несколько федеральных органов исполнительной власти. Но надо понимать, что никто из них не был обязан [взаимодействовать с компаниями и публиковать открытые данные]. Они должны предоставлять только то, что можно запросить согласно федеральному закону о запросе информации — ФЗ № 8. Также в России есть ФЗ № 59 — закон об обращениях граждан. 

На самом деле во всех органах власти запрос по ФЗ № 8 проходит как запрос по ФЗ № 59. То есть если вы — не как журналист, а как обычный гражданин — запросите данные из того или иного реестра, ваш запрос будет проходить по тому же треку, что жалобы людей на ямы на дорогах. 

Это не соответствует мировой практике. В мире для этого [запросов данных из реестров] есть отдельные системы, а экономическая эффективность открытия данных в том числе измеряется тем, насколько сократилось количество этих запросов. В США, например, история с открытыми данными во многом стала развиваться, когда государство пришло к выводу, что проще опубликовать тот или иной реестр полностью. А тех, кто запросил информацию, сразу отправлять искать данные в нужном реестре. Благодаря этому запросы в органы власти стали сходить на нет. А в России люди просто получают отписки. 

По закону вы имеете право запросить информацию, даже если она закрыта. Но опять же по закону ничто не запрещает органам вам ее не дать. Вам могут сказать, что это конфиденциальная информация или что у них этих данных нет. Процесс запроса информации практически развалился за последние 10 лет, и все пришло к тому, что органы никому ничего не должны. 

Самые большие массивы данных открыты не для журналистов, а для бизнеса. Наиболее доступная информация [по сравнению с другими категориями данных] — это сведения о юридических лицах, государственных закупках и торгах. Потому что созданием этих систем занимались те, кто был заинтересован в конкуренции на этом рынке. Система разрабатывалась не для борьбы с коррупцией и не для укрепления прав граждан или журналистов, а для развития рынков. Соответственно, это может прекратиться в любой момент, если государство скажет, что эти рынки нам [как государству] очень важны.

— В каком состоянии в плане открытости данных Россия пришла к началу 2022 года, если сравнить с другими странами?

— Всего в мире было три волны открытости данных. В первую волну появились законы о свободе доступа к информации, когда не было целевых проектов и порталов, но была возможность запросить данные. Тогда людям дали право получать сведения, собранные на их налоги, имеющие социальное значение или представляющие опасность для общества. В некоторых странах, например в Швеции, этот процесс начался еще в XIX веке, в других — в середине XX века. А в России такой закон был принят только в 2009 году. 

Во вторую волну началась непосредственная работа с открытыми данными. Активисты приходили в органы власти и требовали публиковать информацию. Органы власти спрашивали, какие именно сведения нужны. Активисты отвечали: «Публикуйте все, что у вас есть, а мы разберемся». Эта практика называлась open by default, ее до сих пор пропагандируют некоторые НКО и активно применяют некоторые государства. Но, поскольку из всего выложенного в открытый доступ массива информации журналисты, расследователи и активисты работали только с ограниченным объемом данных, а большая часть информации не представляла никакой ценности, реальный экономический эффект от этой практики был не очень убедительным. 

Тогда началась третья волна открытости данных. Исследователи предложили органам власти публиковать только то, что им было гарантированно нужно. Это было в 2020 году, когда появилась потребность в конкретных данных для борьбы с пандемией. Расшифровки генома, научные исследования, статьи, статистика вакцинации и заболеваемости стали общедоступны в виде банков данных. Эта модель называется publishing with purpose, то есть публикация с определенной целью. Сейчас во всем мире идет как раз третья волна.

Возьмем большую тему, о которой власти в России почти не говорят, — качество жизни. Есть такая позиция: граждане должны иметь доступ к данным о медицине и образовании, преступности и экологии — причем не к одному государственному отчету за год и общим цифрам по всей стране, а ко множеству разных исследований и статей. На основе этих данных человек может принять решение о переезде, сохранить свое здоровье, выбрать лучшую школу для ребенка, пойти в отделение полиции и сказать, что вот здесь небезопасно, попросить поставить камеру видеонаблюдения. 

Это работает там, где государство не контролирует все сферы жизни. В 2011–2012 годах в Великобритании, где медицина частная, активисты без проблем добились раскрытия данных о качестве здравоохранения. В 2016 году в Казахстане начали вести реальный учет преступлений и публиковать его в открытом доступе — эту историю мало кто знает, но она уникальная для постсоветского пространства. В Мексике с 2013 года раскрывают данные о качестве образования в каждой школе. В России эта тема даже не поднималась. 

Я несколько лет давил на Рособрнадзор, разговаривал с МВД, помогал Генпрокуратуре в экспертном совете, чтобы реализовать ту же историю, что в Казахстане. У нас готовились законы, которые позволяли бы генпрокурору выносить решение по раскрытию данных (сейчас законодательство в России это запрещает). Но вся эта история закончилась ничем. 

— На главной странице вашего сайта сразу же бросается в глаза девиз: «Мы верим в то, что все должно быть понятным и открытым». В наше время это можно воспринять чуть ли не как фронду. Каким вы видите будущее «Информационной культуры»? Над чем вы сейчас работаете?

— Думаю, вопрос о том, чем заниматься в текущей ситуации, задают себе многие организации. Начну с того, что я лично и практически вся наша команда находимся в России. И мы продолжим заниматься тем, чем занимались. Всегда есть социальные проекты, которые необходимо развивать, и это сложно делать за пределами России. 

Одно из важных направлений сейчас — архивация. У нас есть большой проект — «Национальный цифровой архив России». Мы стараемся сохранить все исчезающие цифровые ресурсы. Когда закрыли «Эхо Москвы», мы за три дня успели сохранить все, что возможно: часть сайта, эфира. А вот материалы издания Znak.com, которое закрылось в один день, мы сохранить не успели. 

Есть множество культурных проектов, владельцы которых не могут оплатить хостинг, например, из-за проблем с банковскими картами. Их мы тоже включаем в наш архив. Идеологическая направленность исчезающих ресурсов меня мало волнует, главное — чтобы они были востребованы у людей. 

— Есть ли в вашем архиве данные СМИ и других ресурсов, признанных «иностранными агентами», «нежелательными» или «экстремистскими» организациями?

— У нас есть архив сайтов и «Проекта», и всех отделений «Свидетелей Иеговы», и всех СМИ, которые были объявлены «иноагентами», «нежелательными» и «экстремистскими». Хранение информации не означает ее распространение. Сам факт наличия архивной копии не означает, что кто угодно может ее открыть. Это значит, что есть некий слепок этой информации, и он так просто не исчезнет. Если какие-то сведения запрещено распространять, значит, мы не будем этого делать. Но это не значит, что мы их удалим. Это я считаю безусловно правильной позицией.

Конечно, выживание организации [«Информационной культуры»] для меня — тоже безусловный приоритет. Наша задача — достигать максимума возможного в сложившейся ситуации и сделать так, чтобы знания не потерялись. Мы должны думать об историках, которые будут исследовать нынешнее время.