разбор

Да, глобальный мир распадается. Да, Россия не одна озаботилась своим суверенитетом. Нет, так она не станет Америкой или Китаем Политолог Алена Епифанова — о мировом «параде суверенитетов»

Источник: Meduza

Когда российские власти объявляют очередную организацию «нежелательной», они, как правило, говорят об угрозе суверенитету, исходящей от нее. Когда игнорируют решения международных судов, объясняют это суверенитетом России. Когда накладывают штрафы или угрожают блокировкой мировым соцсетям, ссылаются на него же. Правовое понятие суверенитета стало почти что идеологическим базисом Кремля. В рубрике «Идеи» эксперт Германского совета по международным отношениям (DGAP) в Берлине Алена Епифанова отмечает, что на самом деле происходящее в России — часть мирового тренда. Крупнейшие мировые державы, США и Китай, а с ними и Евросоюз, уже включились в международный «парад суверенитетов». Однако уровень российской суверенности все еще невысок и не позволяет претендовать на лидирующие роли в новом глобальном соревновании. В наступающем «веке автаркии» российская власть занята прежде всего самосохранением, а страна в некоторых сферах рискует оказаться даже более зависимой от внешнего мира.

Век автаркии

В последние годы лидеры множества стран увидели в глобализации и трансграничных потоках информации больше угроз, чем возможностей, и стали возвращать себе право решающего голоса в вопросах, касающихся взаимодействия с внешним миром. Процесс интеграции экономик, работа многосторонних международных структур и глобальный интернет стали наталкиваться на национальные границы.

Ведущие мировые державы, которые всегда были лидерами глобализации, сегодня начали стремиться к частичной самодостаточности. Борьба за передовые позиции в мире ведется все с большей опорой на собственные силы. Америка и Китай объявляют о протекционистских программах поддержки национальных производителей. В США это Buy American и байденовская программа инвестиций в инфраструктуру, в Китае — более чем полуторатриллионный (в долларах) проект Made in China 2025. Обе страны стремятся к технологической и производственной независимости друг от друга. У Индии есть программа «Самостоятельная Индия», которая поощряет производство ключевых товаров внутри страны. О цифровом суверенитете говорят даже в Евросоюзе.

Наступает, как пишет журналист и предприниматель Скотт Малкомсон, «век автаркии», или самодостаточности.

Пандемия COVID-19 еще сильнее высветила важность границ и степени контроля государства над процессами, проходящими на его собственной территории. Государства решают, когда прерывать полеты, закрывать заводы и парикмахерские, в какие часы людям выходить из дома и кому первым получать вакцину.

Многие в мире сейчас увлечены возвращением суверенитета. Но есть вопрос — существовал ли он когда-либо в идеальной и полной форме? Один из ведущих авторитетов в этой области, Стивен Краснер, называет систему международных отношений «организованным лицемерием». Существуя на бумаге, суверенные права государств в реальности всегда нарушались (или соблюдались), если это было выгодно политикам, особенно политикам крупных стран. Идеального периода мировой истории, когда большинство государственных образований соответствовали бы всем характеристикам полного суверенитета, никогда не было, пишет Краснер.

Утверждение суверенитета можно считать магистральным направлением российской политики. Идея суверенитета России в сегодняшнем его понимании обретает формы уже в 2005–2006 годах в ходе дискуссий о так называемой суверенной демократии и роли России в мире. Импульсом к ней послужили, вероятно, «революция роз» в Грузии в 2003 году и «оранжевая революция» в Украине 2004 года. Позже выходит примечательный сборник статей «Суверенитет», собравший под одной обложкой Владимира Путина, Дмитрия Медведева, Владислава Суркова, главного редактора «Московских новостей» Виталия Третьякова, социолога Александра Филиппова и других.

Судя по дальнейшим действиям российских властей, они считают особенно важными две стороны суверенитета по Краснеру: государство стремится забрать под полный контроль все сферы, где ему видится угроза внешнего вмешательства (обеспечить себе «вестфальский суверенитет»), и все, что связано с трансграничным перемещением товаров и идей (то есть добиться, в терминологии Краснера, «суверенитета взаимозависимости»).

Ключевой компонент этого процесса — ограничение взаимодействия с институтами и организациями Запада. Недавно объявленный Россией выход из проекта Международной космической станции символизирует отказ от наследия 1990-х, а вместе с тем и завершение уникального периода, когда государства, которые некогда были противниками в холодной войне, нашли поле для взаимовыгодного сотрудничества.

Но Россия не исключение, а скорее часть мирового «парада суверенитетов», так что ее проблема не в самом укреплении независимости, а в его целях. В российском случае оно мотивировано прежде всего беспокойством о будущем режима, сложившегося за последние двадцать лет

Сферы, где глобализация особенно сильно ударила по государству — интернет, экономика и право, — пытаются поставить под контроль и лишить уязвимостей, связанных с зависимостью от других стран и организаций. Едва ли Россия сможет таким образом достичь идеального суверенитета, учитывая, что он и вовсе недостижим. Но создать защитные механизмы от внешних воздействий, опасных для этого режима, наверняка удастся.

Задачи роста экономики и благосостояния общества при этом вряд ли будут приоритетными.

Цифровой суверенитет

Интернет и информационные технологии занимают особое место в российской стратегии укрепления «вестфальского суверенитета» и «суверенитета взаимозависимости». Российские власти осознают, что доступ к технологиям и управление интернетом находятся в центре геополитики, где США и Китай соперничают как две технологические сверхдержавы. Конкуренция в сфере информационных технологий определит сферы влияния каждой из этих стран в ближайшем будущем, а также уровень зависимости третьих стран от них.

Европейский народный интернет

В силу своей природы — трансграничности, глобальности технической инфраструктуры и способов управления — интернет нарушает принципы территориальности и контроля государства над трансграничными обменами. В рамках действующей сегодня многосторонней модели управления интернетом национальные государства остаются лишь одними из акторов и вынуждены прислушиваться к мнению ученых, технических специалистов и международных организаций

Призывы к цифровому суверенитету слышны как в авторитарных странах, так и либеральных демократиях. Речь идет о повышении значимости национальных государств в управлении интернетом и цифровыми технологиями. Но ни в политическом, ни в академическом дискурсе пока нет согласия в том, что именно следует под этим понимать. Это фундаментальный спор, где сталкиваются два принципиально разных пониманий суверенитета — государственный и народный.

Обоим пониманиям уже несколько столетий. В XVI веке Жан Боден настаивал, что государство абсолютно необходимо для человеческого блага, и только правителя он мыслил носителем суверенитета. Два века спустя Жан-Жак Руссо предложил другое понимание суверенитета, суть которого заключается в верховенстве народа, управляющего своими делами через выражаемую им «общую волю». Новые версии, основанные либо на первом, либо на втором понимании, появлялись вплоть до ХХ века.

В Евросоюзе прямо сейчас ищут свой путь управления интернетом, который пролегал бы, как выразился президент Франции Эмманюэль Макрон, между «калифорнийской формой», где влияние национальных правительств и регулирование минимально, и «интернетом в китайском стиле» с мощным правительственным контролем. Макрон полагает, что Европе «нужно такое регулирование, которое проложило бы новый путь, следуя которому правительства, наряду с обществами и всеми заинтересованными сторонами, смогут управлять надлежащим образом».

Поворотным моментом в отношении европейских политиков к «калифорнийской модели» интернета были, во-первых, откровения Эдварда Сноудена, предавшего гласности материалы о том, как американские спецслужбы используют технические возможности для слежки за гражданами (а значит, независимость от множества мировых правительств оборачивается зависимостью от одного конкретного). Во-вторых, европейские политики озабочены этической стороной интернет-предпринимательства — нерегулируемым использованием персональных данных для извлечения прибыли.

Отталкиваясь от этих двух опасений, Евросоюз декларирует «стратегическую автономию» в промышленности и цифровой сфере, а также предлагает концепцию цифрового суверенитета, ориентированного на гражданина. Функция государства в понимании европейских политиков и обществ — защита цифровых данных граждан и обеспечение экономической конкурентоспособности. ЕС, по сути, стремится воплотить в жизнь модель «народного суверенитета».

Российская государственная сеть

Российские политики тоже всерьез восприняли разоблачения Сноудена. Как и политики ЕС, российские лидеры задумались об усилении регулирования интернета. Москва хотела бы достичь «технологического неприсоединения», но цифровой суверенитет российские власти понимают иначе, чем европейские.

В России речь идет не о самоопределении граждан и не об их правах в цифровой сфере, а об установлении контроля над передачей данных и их хранении в пределах границ России. Российские политики хотели бы перенести в цифровую сферу привычное — лидерское, а не народное — понимание суверенитета, при котором государство стремится взять на себя роль управляющего инфраструктурой интернета и координатора информационного потока внутри России и на входах в нее. Эти цели зафиксированы в статье 71 обновленной Конституции 2020, а также подробно расписаны во множестве законов: от пакета о суверенном интернете до закона об алгоритмах для новостных агрегаторов.

Недавние законодательные инициативы показывают, в какую сторону российское руководство хотело бы двигаться:

Очевидно, приоритет российских властей — вытеснение иностранных ИТ-гигантов из России.

Бедные информационные технологии

В идеале Кремль хотел бы еще и включиться в новую гонку великих держав, где именно лидерство в информационных технологиях будет определять мировое влияние. Путин, безусловно, осознает прямую зависимость между технологическим развитием и суверенностью: «Тот, кто использует эту технологическую волну, вырвется далеко вперед. Тех, кто не сможет этого сделать, она — эта волна — просто захлестнет, утопит. Технологическое отставание, зависимость означают снижение безопасности и экономических возможностей страны, а в результате — потерю суверенитета». 

Но стратегия развития российского ИТ-сектора, мягко говоря, не соответствует этим амбициям: исполнение нацпрограммы «Цифровая экономика» постоянно отстает от в ней же поставленных целей, а ее бюджет не раз сокращали. Предложенный президентом Путиным налоговый маневр для ИТ-сектора полон разночтений и неясных формулировок. А критерии поддержки отрасли настолько оторваны от реальностей российского ИТ-рынка, что большинство компаний интернет-отрасли, скорее всего, не смогут получить налоговые льготы.

Для создания сети 5G, которую правительство планирует строить только на российском программном обеспечении, нет не только технологий и компетенций, но и доступа к оптимальным радиочастотам 3,4–3,8 ГГц. Этот диапазон занят спутниковой связью и силовыми структурами, которые пока не готовы освободить их для потребительских сетей.

Неясно, как с таким подходом Россия собирается догнать США или Китай и установить подлинный цифровой суверенитет. У России нет плана, подобного Made in China 2025 — десятилетней программе промышленного развития, призванной преобразовать основные отрасли китайской промышленности в глобально конкурентоспособные и цифровые.

Да, США тоже вытесняют иностранные (в их случае — китайские) компании из стратегически важных сфер телекоммуникаций, объясняя это «неприемлемым риском для национальной безопасности США». Но одновременно администрация президента Джозефа Байдена планирует инвестировать 300 миллиардов долларов в развитие новых технологий, включая искусственный интеллект и 5G.

У Евросоюза, который стремится к цифровому суверенитету «с человеческим лицом», нет своего «Яндекса», чтобы вытеснить Google, но есть Ericsson и Nokia — лидирующие компании в сфере 5G. ЕС планирует выделить 20% от 750 миллиардов евро своей Программы восстановления и повышения устойчивости в развитие цифровой сферы и технологий. 

России наверняка удастся установить жесткий государственный контроль над информацией в границах страны, усовершенствовать слежку за населением, но она вряд ли станет лидером и новатором в технологиях. Для этого мало установить правила и вытеснять более сильных конкурентов — здесь нужны инвестиции, разработка новых технологий и создание предприятий, которые развиваются и устанавливают собственные стандарты.

Суверенная экономика

Экономика — традиционная сфера противостояния суверенитета и иностранного влияния. Российское руководство активно работает над экономической независимостью страны, и, надо сказать, правительству удалось достичь значительных успехов на этом пути. Снижение госдолга, наращивание резервов, политика строгой экономии, расширение госсобственности — меры, направленные на суверенизацию экономики и снижение рисков от внешних потрясений, таких как санкции или пандемии.

В прошлом году, пока большинство стран мира наращивали государственный долг, помогая оказавшейся в кризисе экономике, Россия была в особенно комфортном положении. Страна вошла в кризис с самым низким государственным долгом среди 20 крупнейших развивающихся экономик — всего 12,5% ВВП по итогам 2019 года (в «допутинском» 1998 году госдолг России составлял почти 144% ВВП страны). И хотя по итогам 2020 года он вырос до 21%, его уровень остается одним из самых низких в мире. Правда, сравнительно высок уровень долга российских госкомпаний.

В перечень успехов в деле укрепления экономической суверенности Путин запишет также увеличение государственных резервов. В июне 2021 года объем Фонда национального благосостояния России (ФНБ) — почти 190 миллиардов долларов, что соответствует 12,1% ВВП; это самый высокий показатель с 2008 года. Общие международные резервы России сегодня также на одном из самых высоких уровней за последние два года и достигают 595 миллиардов долларов, что эквивалентно объему почти двухлетнего импорта. Доля долларовых активов в международных резервах России, по данным на 2021 год, снизилась до 22%, по сравнению с более чем 40% в 2018 году, а доля золота в них впервые в истории превысила долю долларов и достигла 23%. В течение месяца Россия полностью откажется от американского доллара в структуре ФНБ, как сообщил министр финансов Антон Силуанов на прошедшем недавно Петербургском международном экономическом форуме (ПМЭФ). Кроме того, банки России куда менее интегрированы в мировые рынки. Сегодня их долг иностранным кредиторам на 60% меньше, чем семь лет назад. 

Доля государства в объеме производства увеличилась в последние годы и составляет, по разным оценкам, от 33 до 50%. Государство доминирует в стратегических секторах экономики, таких как добыча и переработка нефти и газа, оборонная промышленность, банковский сектор, электроэнергия, коммунальное хозяйство и железнодорожный транспорт.

Укрепление «руководящей и направляющей роли» государства в экономике, безусловно, можно причислить к успехам «суверенизации» экономики России в условиях геополитической конфронтации. Но фон этих успехов — низкий темп роста российской экономики, который не превышает 1% в год уже на протяжении более десяти лет. Эксперты отмечают, что доминирование государства в экономике страны ведет к снижению эффективности рыночных механизмов, препятствует росту инвестиций и производительности, а также ведет к «неформальному огосударствлению частных компаний». Руководство страны делает ставку на «стабильность», в которой экономисты видят «модель перераспределения ресурсной ренты и доходов от экономической деятельности, соответствующую интересам политической элиты и ряда секторов российского бизнеса».

Успехи суверенизации последних лет отразились на уровне жизни граждан отрицательно — или никак. Реальные доходы россиян снижаются восьмой год подряд, несмотря на отчеты Росстата о постоянном увеличении зарплат. Вопросы благосостояния отдельного гражданина, очевидно, не входят в число приоритетов российского проекта суверенизации.  

Правовой суверенитет

Суверенитет и международные договоры

Подобно свободному доступу к информации, доступ гражданина к международному праву представляет собой уязвимость для государства, стремящегося укрепить свой суверенитет. Нормы, закрепленные в подписанных Россией конвенциях и защищающие права человека, становятся частью национального права — а значит, апеллируя к ним, граждане способны оспорить авторитет государства. Легитимность действий властей внутри страны может быть таким образом подвергнута сомнению, а это серьезная угроза вестфальскому суверенитету, пишет Стивен Краснер. Из продолжающейся в России уже почти 20 лет теоретической дискуссии о суверенитете можно заключить, что власти и близкие к ней эксперты согласны с Краснером.

Объединения граждан, НКО и просто активные граждане не нарушают «вестфальский суверенитет» в прямом смысле, но обретают субъектность, то есть могут требовать подотчетности своих правительств в соблюдении прав человека и даже добиваться реорганизации внутренних структур. Исследователи утверждают, что то, насколько конвенции по правам человека могут нарушать «вестфальский суверенитет», в решающей степени зависит от поддержки этих ценностей обществом. Чем сильнее общество дорожит правами человека и чем активнее оно их защищает, тем больше государство рискует потерять свой абсолютный суверенитет.

Ликвидация «европейской угрозы»

Сегодня все силы российского государства направлены на устранение потенциальных угроз, исходящих из обязательств конвенций, подписанных и ратифицированных Россией в последние 30 лет. Пожалуй, самый эффективный механизм по защите прав человека — это Конвенция о защите прав человека и основных свобод, которую Россия ратифицировала в 1998 году.

В отличие от других международных договоров в области прав человека, у Конвенции есть действующий механизм защиты декларируемых прав в виде Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ). Государства, ратифицировавшие Конвенцию, попадают под юрисдикцию транснационального судебного органа, в который может обратиться любой его гражданин. И как показывает практика, граждане России активно используют это право. По количеству жалоб в ЕСПЧ Россия занимает лидирующее место среди всех стран — членов Совета Европы. В публичную сферу чаще всего попадают самые громкие дела, такие как признание ЕСПЧ приговора Замоскворецкого суда города Москвы по делу «Ив Роше» против Алексея Навального и его брата Олега произвольным и необоснованным.

Но российские власти не исполняют постановления ЕСПЧ не только по таким громким политическим делам, но и во многих других случаях. Комитет министров Совета Европы подсчитал, что к концу 2020 года 1789 решений ЕСПЧ остаются неисполненными, многие из них уже более пяти лет. Это самый большой показатель и составляет треть общего числа дел, выигранных в ЕСПЧ против государств — членов Совета Европы, решения по которым власти не исполнили.

Лидерство в антирейтинге по неисполненным решениям ЕСПЧ — один из результатов суверенизации права. В 2015 году Конституционный суд (КС) России постановил, что решения ЕСПЧ могут исполняться на территории РФ лишь в случае, если они не противоречат основному закону страны. Всего через несколько месяцев был принят федеральный закон, разрешающий КС признавать неисполнимыми решения международных судов, в первую очередь ЕСПЧ, в случае их противоречия российской Конституции. По запросу президента, правительства или национальных судов КС может принять решение о том, выполнять или нет постановление международной инстанции, в том числе ЕСПЧ. Спустя пять лет, в 2020 году, «правовой суверенитет» России был закреплен на высшем уровне — в рамках поправок к Конституции РФ. Верховенство национального права над международным законодательством и договорами, а также решениями международных органов закреплены в обновленной Конституции.  

Кому нужны «иноагенты»

Однако и этого может быть недостаточно для «безусловного суверенитета». В феврале 2021 года Владимир Путин рекомендовал Верховному суду совместно с Министерством юстиции Российской Федерации «рассмотреть вопрос о целесообразности создания российского суда по правам человека». Юристы-практики не понимают, как будет работать такой суд и как он будет интегрирован в нынешнюю судебную систему. Возможно, придется даже снова менять Конституцию, так как основной закон не предусматривает отдельного органа по защите прав человека. Очевидно, что это политическая инициатива, которая будет иметь правовые последствия и, прежде всего, усложнит обращение российских граждан в ЕСПЧ. То есть создаст для них еще одно препятствие для защиты своих прав.

Но чтобы вернуть государству суверенность, необходимо также изменить внутренние представления о легитимном поведении, саму природу отношений между властью и обществом и ограничить готовность общества поддерживать и бороться за права человека. Именно на это направлены законы об «иностранных агентах». Они призваны дискредитировать организации и частные лица, способные поднимать тему нарушения прав человека в публичном пространстве, требовать от государства их соблюдение, предавать международной огласке несоблюдение Конвенции и других соглашений.

Объявив все организации или отдельных людей «иноагентами», государство стремится лишить их легитимности, превращая их в глазах общества из борцов за общепризнанные ценности в объекты манипулирования со стороны внешних сил, вмешивающихся во внутренние дела государства. В списке Минюста группа правозащитных «иноагентов» — самая многочисленная, так как она, видимо, считается самой опасной.

Это лишний раз подтверждает, что проект восстановления суверенитета, вполне легитимный в своей основе, в его нынешнем виде мало отличим от проекта защиты политического режима сегодняшней России от любых посягательств со стороны как внутренних, так и внешних оппонентов.

Почему Россия не Америка (и не Китай)