Парламентская ассамблея Совета Европы (ПАСЕ) приняла поправки, позволяющие вернуть российской делегации все права (и самое главное — право голоса), которые были отняты у нее в 2014 и 2015 годах. Но немедленного возвращения российских парламентариев в ПАСЕ не произошло, потому что депутатам из других стран удалось заблокировать его еще как минимум на сутки. В случае, если Россия вернется в организацию, ее может временно покинуть делегация Украины. Некоторые европейские политики уже назвали решение в пользу России позором. «Медуза» рассказывает, почему вопрос о полномочиях России в организации, которая не имеет существенных рычагов влияния, вызвал такой острый конфликт.
Что такое ПАСЕ? Чем она занимается?
Это одно из ведомств Совета Европы (не путать с главным политическим органом Евросоюза — Европейским Советом). Совет Европы и ПАСЕ (изначально — Консультативный совет) были созданы в 1949 году для сотрудничества стран Западной Европы. После ликвидации Варшавского блока к Совету присоединились страны Восточной Европы, а в 1996 году — и Россия. Теперь в Совете Европы состоят 47 стран, как членов Евросоюза, так и не членов.
Главная задача Совета Европы — создание и насаждение по всему континенту «европейских стандартов» в области конституционного права и прав человека. Страна-член Совета обязуется следовать принятой в 1953 году европейской Конвенции по защите прав и свобод; например, именно эта конвенция обязала Россию после вступления в Совет Европы ввести мораторий на смертную казнь.
ПАСЕ состоит из 318 членов (и такого же количества их заместителей), избираемых парламентами стран-участниц. Количество членов ПАСЕ от каждой страны примерно пропорционально ее населению. Россия входит в число стран (наряду с Великобританией, Францией, Германией, Турцией и Италией) с наибольшим представительством; их представляет по 18 человек; 11 членов выбирает Госдума, еще семь — Совет Федерации.
ПАСЕ, как и большинство органов Совета Европы (комитет министров иностранных дел, Венецианская комиссия) занимается в основном консультированием стран-участниц, выпускает резолюции, рекомендации и так далее. Кроме того, ПАСЕ дает оценку качеству выборов в разных странах и, совместно с другими органами, проводит мониторинг в странах, где не все в порядке с соблюдением стандартов демократии (так, «под мониторингом» сейчас находятся десять членов Совета, в том числе Россия, Грузия, Украина и Турция).
Резолюции, доклады и другие документы ПАСЕ носят рекомендательный характер для стран-участниц, в отличие, например, от решений Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ), который разбирает жалобы граждан на нарушения странами Конвенции по соблюдению прав.
А что такое Европарламент
Почему Россию лишали права голоса в ПАСЕ?
Из-за событий на Украине. В апреле 2014 года после присоединения Крыма российская делегация была лишена права голоса и исключена из руководящих органов Ассамблеи до конца года. Через год ограничения не только не были сняты, но и ужесточены — России запретили участвовать в комитетах Совета Европы. В ответ Москва отозвала свою делегацию в ПАСЕ. С 2017 года Россия не платит членские взносы в организацию; Москва выставила условия для возвращения — ПАСЕ должна принять поправку к своему уставу, запрещающую вводить ограничения для делегаций провинившихся стран. Эта поправка была принята в рамках резолюции 25 июня.
Это не первые ограничения на участие российских представителей: схожий запрет действовал в 2000 году из-за войны в Чечне, но был снят в 2001 году. С тех пор Россия находилась под мониторингом ПАСЕ, как страна, нарушающая права человека. ПАСЕ постоянно выдвигала Москве обширные списки претензий.
Обсуждалось лишение России права голоса и в 2008 году после войны с Грузией. Тогда Ассамблея решила дело в пользу России, постановив, что обе страны несут равную ответственность за развязывание войны. Через год специальная комиссия ПАСЕ по расследованию событий 2008 года основную вину возложила на Грузию.
Отношения России с другими органами ЕС
Зачем ПАСЕ восстанавливать права делегации России?
Чтобы влиять на соблюдение прав человека в России и получать членские взносы. Летом 2019 года истекают два года с тех пор, как Москва прекратила платить взносы в Совет Европы. Согласно уставу Совета, неплательщик через два года может быть исключен из организации. Совет явно не хотел исключать Россию окончательно. Во-первых, ПАСЕ и ЕСПЧ являются инструментами влияния на Россию; выход России из Совета может привести к тому, что она откажется соблюдать Конвенцию по защите прав (или сделает национальные законы выше международных соглашений); не исключено, что тогда возникнет угроза снятия моратория на смертную казнь. Кроме того, российские граждане лишатся доступа к правосудию ЕСПЧ.
Во-вторых, Совет Европы заинтересован в российских взносах. Каждая страна платит взнос, пропорциональный ее представительству; таким образом, доля России — одна из пяти максимальных; она составляет около 33 миллионов евро или 7% всего бюджета организации. Отказ России платить взносы (и решение находящейся под мониторингом Турции уменьшить свои) привели к хроническому дефициту бюджета организации.
Комитет министров Совета, заседавший в мае, фактически увязал возвращение прав российской делегации с уплатой взносов — министры выступили за то, чтобы все делегации «имели возможность участвовать на равноправной основе в работе Комитета министров и Парламентской ассамблеи» и напомнили, что «одним из основных обязательств государств-членов является уплата взносов».
Пока не вполне ясно, заплатит ли Россия весь свой долг по взносам после восстановления прав делегации — Госдума обещала обсудить вопрос позднее; в бюджет России на 2019 год взносы не заложены.
Кто представлял Россию в ПАСЕ
Зачем России возвращаться в ПАСЕ?
Чтобы сохранить отношения с Европой. Российские чиновники и политики не раз заявляли, что страна может прожить вообще без членства в Совете Европы и в ПАСЕ в частности. Так, без участия в Совете живет Белоруссия, которая в 1997 году отказалась соблюдать мораторий на смертную казнь, из-за чего потеряла свой статус «специального гостя» в ПАСЕ.
Однако выход или исключение из ПАСЕ мог бы осложнить отношения России со странами Европы, в том числе затруднить экономические переговоры.
Организация Варшавского договора
Военно-политическая организация социалистических стран Восточной Европы во главе с СССР. Была создана в 1955 году после присоединения к НАТО Западной Германии для противостояния США и союзникам в Европе.
Европейская комиссия за демократию через право
Орган, который анализирует законы стран-участниц и проверяет их на соответствие стандартам Совета Европы.