Было ли русское экономическое чудо? Глава из книги «Контрреволюция» Сергея Алексашенко
В издательстве «Альпина Паблишер» выходит книга бывшего заместителя министра финансов Сергея Алексашенко «Контрреволюция», в которой он показывает, как «вертикаль власти» в России наносит вред экономике страны. С разрешения издательства «Медуза» публикует одну главу из этой книги — она называется «Было ли русское чудо».
Владимиру Путину повезло как политику. Он стал премьер-министром России в августе 1999 года, когда российская экономика оправилась от последствий тяжелейшего финансового кризиса августа 1998-го и вошла в длительный период быстрого роста. За 1999–2008 годы российский ВВП вырос на 94%, то есть средний темп роста в эти годы был чуть меньше 7%. В долларовом выражении экономика России выросла в 8,5 раза, золотовалютные резервы страны увеличились с нескольких десятков миллиардов долларов до $600 миллиардов, бюджет сформировал резервные фонды, совокупный размер которых превышал $170 миллиардов. Если бы Россия смогла удержать такие темпы роста на протяжении еще 10–15 лет, то мир зафиксировал бы «российское экономическое чудо»: случаев, когда экономика страны росла со скоростью 7% в год и выше на протяжении 25 лет (жизни целого поколения), в истории не очень много.
Но этого не произошло. В 2008 году разразился глобальный экономический кризис, после чего российская экономика потеряла динамику развития и за следующие 10 лет выросла всего на 5% — по сути дела, застыла на месте.
Глядя на экономические достижения России 1999–2008 годов, многие приписывают их Владимиру Путину и той экономической политике, которую он проводил в первые годы своего правления. А «потерянное десятилетие» готовы объяснять набором неблагоприятных внешних факторов (глобальный экономический кризис, падение цен на нефть, западные финансовые санкции, замедление экономики Китая). Другие добавляют, что определенную роль сыграло изменение экономической политики Путина. Мне такие объяснения не кажутся достаточно убедительными, и уж точно они не помогают ответить на вопрос о том, что нужно сделать, чтобы перезапустить экономический рост в России.
Если экономическая политика 1999–2008 годов была правильной, а потом Владимир Путин отошел от нее, то, значит, просто вернувшись к старым проверенным рецептам, можно придать экономике России новый импульс. И пусть годовые темпы роста будут не 7%, а 3–4%, но это уже будет приличным достижением по сравнению с итогом последних 10 лет.
Но, начав анализировать экономическую политику всех лет правления Владимира Путина, приходится с удивлением констатировать, что никакой особенной разницы в наборе принципов и инструментов, которые использовали российские власти в экономике в разные периоды, не было. Точно так же, как в экономической политике 1999–2008 годов не было никакого особого либерализма, который мог бы объяснить бурный рост того периода.
В свое первое президентство Владимир Путин поддержал принятие нескольких законов, которые изменили экономические правила игры. Был принят Налоговый кодекс, упростивший налоговую систему и установивший плоскую 13%-ную шкалу подоходного налога (которая позднее стала эталоном для многих восточноевропейских стран). Однако по прошествии нескольких лет уверенность в том, что эта мера способствовала выходу зарплат «из тени», несколько уменьшилась, а, например, Евсей Гурвич и Александра Суслина считают, что доля теневых зарплат даже выросла.
Был принят Земельный кодекс, узаконивший частную собственность на землю, что, несомненно, стимулировало экономическую активность в сельском хозяйстве, которое с 1999 года растет со средней скоростью около 3,5% в год. Но удельный вес сельского хозяйства в российском ВВП не слишком велик (2,5–3,5% в разные годы), и, следовательно, его ежегодный вклад в общий рост экономики ограничивается десятыми долями процента.
Был принят новый Трудовой кодекс, снявший ряд архаичных ограничений, унаследованных от плановой экономики. Была проведена реформа электроэнергетики, которая привела к росту инвестиций в этом секторе. Была проведена монетизация социальных льгот. Осуществлена пенсионная реформа, давшая за счет создания накопительной компоненты на первом этапе существенную подпитку внутреннему рынку корпоративных облигаций.
Однако при всей важности этих решений они не составили согласованную повестку реформ и потому не были решающим фактором в экономических достижениях первых лет президентства Путина. Точно так же, как во второй половине правления Владимира Путина (2008–2018 годы), ни в одном из направлений не были реализованы какие-либо контрреформы, оказавшие заметное тормозящее воздействие на экономику России.
Детальный анализ бурного роста российской экономики в 1999–2008 годы показывает, что экономическая динамика в это время была совсем неоднородной: разброс между минимальными и максимальными темпами роста (квартал к кварталу со снятой сезонностью в годовом выражении) составлял около 10% — от 2–3% роста во второй половине 2000 года до более чем 10% годовых в отдельные моменты, а локомотивами роста в разные годы являлись разные сектора.
Внутри этого десятилетнего периода я выделяю три этапа: 1999–2001 годы, 2001–2005 годы., 2005–2008 годы, — различающихся между собой по факторам, которые обеспечивали рост экономики. Понятно, что любая периодизация подобного рода не является жесткой, действие тех или иных факторов крайне редко начинается или заканчивается мгновенно и зачастую различные «двигатели» действуют параллельно. Тем не менее в каждый момент времени можно выделить те из них, действие которых оказывается максимально сильным.
Первый этап, 1999–2001 годы, — классический период экспортного бума и бума импортозамещения под воздействием резкой девальвации национальной валюты. Хотя кризис 1998 года нанес сильнейший удар по российской финансовой системе, резкая девальвация рубля заметно повысила ценовую конкурентоспособность многих отечественных товаров на внутреннем и, главным образом, на внешнем рынке. Не случайно именно те сектора российской промышленности, которые обладали запасом неиспользуемых мощностей (например, автомобильная промышленность), ориентировались на внешний спрос и смогли выиграть от снизившихся в долларовом выражении издержек (химическая промышленность, металлургия, производство удобрений), продемонстрировали в этот период наиболее высокие темпы роста. А сам рост экономики начался уже в ноябре 1998 года.
К 2001-му эффект девальвации практически сошел на нет. Но уже с 2000 года в российской экономике начинал прослеживаться новый фактор роста, который можно назвать «плоды приватизации». К этому времени период первоначального перераспределения собственности в России закончился, новые собственники пережили нелегкий период политических и экономических потрясений. При этом основы новой экономической системы не были сломаны, и бизнес смог воочию убедиться, что его правам собственности и интересам ничего не угрожает. Понимание этого привело к резкому повышению качества управления на приватизированных предприятиях, к формированию слоя «эффективных собственников».
Наиболее сильно это проявилось в экспортно-сырьевом секторе. Самой яркой демонстрацией успехов стал 50%-ный прирост добычи нефти в период 2000–2005 годы — в это время более 80% добычи нефти в России обеспечивалось частными компаниями; для сравнения можно сказать, что добыча газа в этот период, будучи сосредоточенной на 95% в контролируемом государством «Газпроме», выросла менее чем на 10%.
Прирост производства угля, железной руды, стали, алюминия, меди составил от 17 до 29% (1999–2005 годы), производство никеля на «Норильском никеле» выросло на 35% (2000–2007 годы). При этом следует понимать, что для экономики драйвером роста была не только добыча сырья, но и тот дополнительный внутренний спрос, который генерировали сырьевые компании.
В отношении данного этапа существует достаточно очевидный момент окончания его доминирующего влияния на российскую экономическую динамику — «дело ЮКОСа». Арест акционеров крупнейшей нефтяной компании страны, ее искусственное банкротство и национализация активов разрушили доверие крупного бизнеса к политическим структурам, которое являлось основанием для долгосрочного прогнозирования и программ развития в первой половине 2000-х. К этому добавилось изменение правил налогообложения нефтяных доходов — после того как в 2003 году мировые цены на нефть начали стремительно расти, российский Минфин с запозданием изменил налоговую политику: с 2006 года подавляющая часть сверхдоходов от роста нефтяных цен (до 85%) стала доставаться бюджету, что вряд ли могло сильно стимулировать бизнес. И начиная с 2005 года вклад «сырьевого» сектора в экономический рост стал устойчиво снижаться, хотя сырьевые цены продолжали стремительно расти.
К счастью для российской экономики, в это время для нее широко открылись международные рынки капитала — инвесторы окончательно забыли о своих потерях от дефолта, российский бюджет, опираясь на растущие нефтяные цены стал профицитным, оценки странового риска резко упали. С начала 2005 года до середины 2008 года российский корпоративный внешний долг (вместе — финансового и реального секторов) вырос почти на $400 миллиардов.
Даже если сделать скидку на то, что примерно половина прироста долга пошла на финансирование сделок по экспансии российских компаний на внешние рынки, то получается, что на финансирование текущего роста российская экономика ежегодно получала примерно $55–60 млрд (4,3% ВВП в среднем за 2006–2008 годы).
Как и следовало ожидать, исходя из опыта других стран, на фоне растущих сырьевых цен, спровоцировавших перегрев в российской экономике, внешнее финансирование шло главным образом в неторгуемые сектора — строительство, торговлю, финансовый сектор, рыночные услуги (без транспорта и связи), которые были основными драйверами роста на этом этапе. Однако вслед за началом мирового финансового кризиса с середины 2008 года доступность внешнего финансирования для российских банков и компаний резко сократилась, более того, часть полученных ранее кредитов пришлось возвращать (особенно сильно это коснулось банков), что естественным образом остановило рост, который эти кредиты поддерживали.
Из сказанного можно сделать два вывода. Во-первых, десятилетие бурного роста российской экономики не было однородным по своей природе; длительные высокие темпы роста стали результатом последовательного действия ряда не связанных между собой факторов; следовательно, ни о какой «путинской модели роста» начала 2000-х говорить не приходится.
Во-вторых, факторы, которые толкали российскую экономику между кризисами 1998 и 2008 годов, были уникальными и вряд ли можно надеяться на то, что их действие повторится. Триггером кризиса 2008 года в России стали настолько масштабные потрясения в мировой экономике и международной финансовой системе, что властям было очень легко списать все возникшие проблемы на внешние факторы.
В этом есть существенная доля правды: мощнейшим двигателем кризиса в России стало резкое падение глобального спроса на сырьевые товары (экспорт нефти и газа в IV квартале 2008 года снизился на 7% и 20% соответственно по сравнению с концом 2007 года; а в I квартале 2009 года экспорт газа снизился на 60% (!) по сравнению с уровнем 2008 года; объем железнодорожных перевозок к концу 2008 года упал более чем на 20% по сравнению с предыдущими месяцами). Однако этот спад оказался кратковременным, уже весной 2009 года мировая банковская система ожила, что потянуло вверх всю глобальную экономику, и эти импульсы распространились на Россию, где экономика, пройдя нижнюю точку в апреле 2009 года, тоже начала потихоньку расти.
После кризиса 2008 года. восстановление было медленным и неуверенным. Уровень докризисного максимума, достигнутого в середине 2008 года, был превышен только в начале 2012 года, через год после того, как нефтяные цены превысили 100-долларовую отметку; темпы роста, достигнув 4,5% в 2010 году, начали снижаться и в 2013 году составили всего 1,3%, притом что мировые цены на нефть устойчиво превышали $100 за баррель, а о западных санкциях против России никто и не мог подумать.
Начавшееся в середине 2014 года падение нефтяных цен больно ударило по российской экономике. Экспортная выручка резко снизилась, что весьма существенно сократило доходы федерального бюджета, которые в то время более чем на половину формировались за счет поступлений от добычи и экспорта углеводородов. Падающие цены на нефть и западные санкции, закрывшие доступ российских банков и компаний на мировой рынок капитала, привели к двукратной девальвации рубля. Введенный президентом Путиным в ответ на санкции стран Запада запрет на импорт продовольствия в Россию больно ударил по российскому населению, инфляция подскочила до 18% годовых.
В конце 2014 года российская экономика оказалась в состоянии спада, который, правда, был гораздо менее глубоким, чем в кризис 2008 года: падение от верхней докризисной точки (середина 2014 года) до дна кризиса (середина 2016 года) составило «всего» 3,6% (10% — в кризис 2008 года), что объясняется рядом факторов.
Во-первых, в отличие от кризиса 2008 года мировая экономика продолжала расти, укрепляя спрос на российское сырье; в результате российская добывающая промышленность ежегодно подрастала примерно на 1,5%.
Во-вторых, в отличие от 2008 года Центральный банк России отказался от поддержки курса рубля путем продажи валютных резервов, что позволило экономике получать правильные рыночные сигналы и с меньшими потерями приспосабливаться к изменившимся условиям.
В-третьих, с 2012 года Россия начала реализовывать масштабную программу перевооружения армии, на финансирование которой по сути дела отправлялись накопленные фискальные резервы; в результате производство вооружений росло на 12–15% ежегодно, что сильно тащило вверх всю российскую промышленность.
В-четвертых, в 2015–2017 годах в сельском хозяйстве были зафиксированы рекордные урожаи, что дало импульс росту пищевой промышленности и экспорту зерна. Однако, хотя спад в 2014–2016 годах был менее глубоким, он продолжался гораздо дольше, чем в 2008–2009 годах, — восемь кварталов подряд, а с трудом обретенные во II полугодии 2016 года положительные темпы роста остаются весьма скромными, и российской экономике понадобились еще восемь кварталов, чтобы вернуться на докризисный уровень середины 2014 года. А это означает, что действие тех сил, которые тормозили рост России в 2012–2014 годах, продолжается.
Сам по себе переход экономики от фазы спада к фазе роста не свидетельствует о ее выздоровлении — для любой экономики состояние роста является нормальным. Случаев, когда экономика какой-либо страны падала более двух лет подряд, если на нее не оказывалось воздействие сильных негативных внешних факторов (война, падение цен на основные экспортные товары, долговой кризис, потеря макроэкономической стабильности), в мире зафиксированы единицы. С учетом того, что российская экономика находится в догоняющей фазе развития, ее выздоровлением может считаться ситуация, когда темпы роста будут устойчиво превышать темпы роста мировой экономики в целом — но об этом сейчас могут говорить лишь самые безудержные оптимисты.
Для меня главная причина замедления роста российской экономики, которое начало отчетливо прослеживаться с 2012 года, очевидна: в это время в стране наблюдался спад инвестиционной активности. Инвестиции российского частного бизнеса с каждым годом становились все меньше, а общие показатели статистики поддерживались за счет реализации инфраструктурных мегапроектов, финансируемых за счет бюджета (саммит АТЭС во Владивостоке в 2012 году, Олимпиада в Сочи в 2014 году, чемпионат мира по футболу в 2018 году, крымская инфраструктура, включая Керченский мост, модернизация оборонных предприятий).
Но, улучшая статистические показатели, эти инвестиции не расширяли потенциал экономики и, значит, не генерировали последующий рост. Так же как рост — нормальное состояние экономики, инвестиции в развитие — нормальное явление для бизнеса. В ДНК частного бизнеса органически встроен ген роста — расширение деятельности, повышение эффективности, проникновение на новые рынки изначально вложены в бизнес-план любой компании. Для достижения этих целей бизнес должен инвестировать в развитие, поэтому ситуация, когда бизнес не хочет инвестировать, является ненормальной, но в случае России она вполне объяснима и логична.
Потерянное для российской экономики десятилетие — закономерный результат политического процесса, который шел в России с 2000 года. Движение в сторону демократии остановилось. Вместо системы сдержек и противовесов возникла президентская «вертикаль власти», где основные властные полномочия сконцентрированы в руках президента и его администрации. За это время в России оказались практически полностью разрушенными базовые институты государства — политическая конкуренция, система разделения властей, независимый суд, федеративное государство, независимые СМИ.
Это привело к разрушению в России системы защиты прав собственности — основы всей экономической деятельности, результатом чего стало нежелание бизнеса инвестировать в развитие, торможение и вслед за этим стагнация экономики. Принимая решение о развитии и инвестициях, любой бизнесмен хочет быть уверен в том, что результат инвестиций (прибыль и/или выросшая стоимость компании) достанется именно ему. Для защиты собственности бизнесмену нужен независимый суд, который готов защищать интересы любого гражданина страны, невзирая на его должность, делая всех равными перед законом. Для защиты своих интересов бизнесмену нужна политическая конкуренция, которая будет приводить к власти представителей интересов всех слоев населения, в том числе различных секторов бизнеса. Чтобы политическая конкуренция могла работать, бизнесмен должен иметь возможность безбоязненно поддерживать деятельность политиков, которые готовы защищать его интересы.
Для всего этого бизнесмену нужна система политических сдержек и противовесов, которая не позволяет узурпировать власть узким группам лиц и обеспечивает использование ресурсов государства в интересах всего общества. Для этого бизнесмену нужны независимые СМИ, которые будут рассказывать о противоправных действиях чиновников и политиков и тем самым влиять на выбор избирателей.
Всего этого нет в сегодняшней России, хотя еще 20 лет назад казалось, что страна вырвалась из коммунистического тупика и начала успешно строить систему политических институтов, которые позволят ей со временем стать страной с устойчивой демократией и процветающей экономикой. Зато в России появилась всевластная тайная полиция, свобода действий которой намного превышает ту, что имели ее предшественники в Советском Союзе. Зато в России возникла политическая партия, до боли напоминающая КПСС, для которой президентская администрация играет роль Центрального комитета, а круг личных друзей Владимира Путина — Политбюро. Зато в России парламент — не место для дискуссии, а результаты выборов в него известны задолго до их проведения. Зато в России возникла параллельная система правосудия, готовая подтвердить обвинение любой степени абсурдности в адрес любого человека, если этого требует начальник. Зато в России сотни политзаключенных и уголовное наказание применяется за высказывание своего мнения.
Владимир Путин — автор и основной бенефициар той радикальной трансформации страны, которая произошла за последние 18 лет. На протяжении этого времени он (и/или его администрация), порою исходя из лучших намерений, принимал множество решений, каждое из которых отворачивало Россию все дальше от той цели, к которой вел страну его предшественник, президент Ельцин. В своих замечательных мемуарах Альберт Шпеер, главный архитектор гитлеровской Германии и позднее рейхсминистр вооружений, подробно рассказывая о своей личной трансформации, привел цитату британского физика сэра Джеймса Джинса: «Курс поезда через большинство точек маршрута с уникальной точностью задан рельсами. Однако в узловых пунктах открываются альтернативные пути, и поезд может повернуть в любом направлении благодаря весьма незначительному усилию, необходимому для перевода стрелки».
Эта метафора очень хорошо описывает те развилки, которые прошла Россия при Владимире Путине: ни одно из решений не было настолько мощным и решительным, чтобы радикально изменить ход развития страны, но, будучи принятыми в большом количестве одно за другим, вместе они развернули «российский поезд» и направили его в противоположную сторону.
Было ли русское экономическое чудо?